张翔：国家目标作为环境法典编纂的宪法基础

发布时间：2024-12-22 06:45

来源 | 中国法学会环境资源法学研究会

【编者按】2017-2022年我会组织开展了为期五年的中国“生态环境法典”编纂课题研究，取得了丰富的成果。今年5月我会在重庆启动了。值此《》已将“环境（生态环境）法典”编纂纳入一类立法项目之际，我会微信公众号特设“生态环境法典编纂研讨专题”专栏，全面、及时刊发我会在“生态环境法典”编纂课题研究的最新研究成果和动向。

本期起将分五次陆续刊发2023年5月在我会举办的“中国式现代化与生态环境法典编纂学术研讨会”上来自国内宪法、行政法、刑法、民法等学科和法律实务界等八位著名专家学者发表主旨演讲的文字稿，以答谢大家对研究会“生态环境法典”编纂研究课题进展的持续关注。

主旨演讲二：国家目标作为环境法典编纂的宪法基础

——张翔（北京大学教授、中国法学会宪法学研究会秘书长）

感谢会议的邀请，我的发言题目是：国家目标作为环境法典编纂的宪法基础。

为什么我选这个题目呢，因为我们很多立法中的一些根本性的问题或者说原来的一些巨大争议问题，如果你将目光投向宪法，可能可以提供一些意想不到的支撑。例如《个人信息保护法》的三审稿才写上了“根据宪法”这个表述，为什么会这样呢？我觉得这恰恰表现了：法律制定过程中的一些争议性问题可能最终是需要回到宪法层面才能解决的。当时的《个人信息保护法》，它一开始由于是大量的民法学者来参与，其被民法学者界定为了民法典的特别化，学者们争论的很多问题都是民法理论内部的一些经典的定义问题。比如说一个核心问题：个人信息到底是权利还是利益，这在民法上有巨大的保护上的差异。同时在《个人信息保护法》的制定过程中，又会发现它里面有各种公法和私法的各种不同机制，然后我们就会发现《个人信息保护法》它作为一个民法的特别法的制定就会出现很大的问题。

这个问题就体现为它的宪法依据到底是什么，等到《个人信息保护法》三审稿制定完成的时候，已经明确将《个人信息保护法》的宪法依据明确了，比如在人权条款、人格尊严条款和个人信息条款之后，我们就会发现，整个《个人信息保护法》里面的各种机制的协调就会变得非常的顺畅起来，那么在这种认识之下，《个人信息保护法》出台的时候，大家已经认为它不再是一个民法的特别法，而是一个个人信息保护领域的一个基本法，我觉得这是一个很有启发的地方。

另外，我们讲需要根据宪法制定本法的，还有我们的民法典。一开始这个争议是发生在民法学者的内部，等到后来仔细观察以后，我们发现人格权保护的核心以及人格权编的独立成编的重要理由其实是宪法实现法律运作，所以我想通过这两个例子来说明，可能我们很多立法中的一些根本性的问题或者说原来的一些巨大争议问题，如果你将目光投向宪法，可能可以提供一些意想不到的支撑。

那么我对于环境法典非常粗浅的理解是：我觉得可能在现在环境法典的编纂里存在着一个内部体系的纷乱或者杂乱，这可能是现实存在的，就是如何把环境法典的内部体系化，因为它不像传统的刑法典一样，它的体系好像是可参考的，我们的这个环境法确实内部体系问题是个很大的问题，但是我也并没有非常确切的结论，我觉得宪法作为一个具有天然的公法私法整合功能的这样一个最高法和根本法，也许将那些问题诉诸宪法行面，可以找到比较好的答案。也许我们的环境法典可以从宪法中去寻找他的学理基础，核心规范和价值积淀。也许我们通过深入的体系性的阐释我们宪法中与环境相关的条款，或者说通过我们宪法学习，我会将它称之为部门宪法的环境宪法，也许在这样的一种作业之下，我们可以找到解决环境法典编纂过程中的一些体系整合的一些问题的答案。

我想各位老师都非常熟悉我们国家环境法里的主要的规范，但是我觉得像核心规范，包括我们的宪法序言的规定和宪法总纲里的规定，以及国家机构里面基本权利条款里面都会有这样一些与宪法相关的描述。我想说明的就是我们国家宪法有一个非常有意思的特质，就是我们把它称为根本法时期，也就是说我们的宪法不像古典宪法那样，或者说不像近代宪法那样。它的主要核心观念涉及到个人与国家以及国家机关和国家权益相互之间的关系，我们国家宪法中存在着大量的国家目标条款，以及各种对各个部门法的定向性和规范的纲领性的规定，这些规定就是刚才列举的那些与环境相关的这些规定。它们与宪法的其他规范类型发生复合交叉之后可以成为一个领域法发展的基础。那么这是我们国家宪法的根本特征，它是我们在中国的环境发展制定中必须要注意的一个特点，也是我们可资借鉴的、可资利用的这样一些资源。

在环境宪法的这样一个新的视域之下，我们的国家图景和人权图景是怎样的？我们知道最早所确立宪法的国家是一种以人权保障为指向的，我们把它称为自由国，那么后来我们讲人权保障，开始去强调社会保障层面，开始出现了社会。那么现在的环境保护进入宪法之后，它是有一种新的认识，说现代国家都应该是一个环境国。那么这样一个环境国的主张就会具有更强的赋权导向，就赋予国家权力的导向和制度建构的导向，那么它跟传统宪法下的自由国、社会国途径下的这种国家和人权有着什么样的差别呢？

我们可以这样去做一个比较：我们讲如果在传统的自由国家里面国家是什么样的，国家是一个应该不作为的，一个被驯服的国家。就是国家你不要动，你不要侵犯我，你不要干预我的自由，这就好了，你是一个被宪法束缚的状态。而到了环境国的时代，我们会发现环境保护的任务现实存在，它意味着国家必须是一个有为的国家。那么这个有为的国家并不是一个脱缰的野马，他依然是要被宪法所引导的，但是他跟自由国、法治国意义上的那样一个被驯服、无为国家的形象一定是相同的。与此相对应的是人权促进，我们讲传统的这个宪法上的人权是防御权，就是国家不要侵害，防止国家侵害自由权，后来是社会权，要求国家给予我具体给付的权利。那么当现在出现了我们讲的环境权意义上的环境人权的时候，那么它指向的是什么呢？其实他更多指向的并不是说国家你不要侵害我的环境人权，而更多指向的是国家你要有的作为，而且这种作为不是一般的给付意义上的作为，而是一个制度性的作为，也就是说，国家要建构出一套制度来使得我们环境的利益得到实现。

那么在这种情况下，我们会发现以环境保护的国家目标所引导的环境宪法理念之下，这个国家被设定为一个非常高效的国家。我们可以这样说，环境保护已经成为现代国家的正当性基础了，也就是说传统的国家的正当性有它自身的来源，但是现代国家一个非常重要的任务就是要做环保，如果一个国家不做环保，那么这个国家的正当性都是存在问题的，在这种新的正当性要求之下，就要要求一个高效的国家。那么国家作为一个对内有高权，对外有主权的一个无可替代的封闭独立的权利实体，它必须重新发挥秩序塑造的功能，为什么要重新发挥秩序造功能呢？这就是因为人类的工业化所带来的环境负担而造成的一种新的共同体的秩序。在这种情况下，国家是一个环境国，它就必须高效的去重新塑造这个社会秩序，这也是现在的环境国理念下，国家的一个基本形象上的变化。

进一步说，我想我所认识的我国环境法典的编纂问题，它的宪法基础就是以前面那个图表中所列的为主，就是我们的环境宪法的核心规范就是国家目标规范。我们宪法第26条设定了我国环境保护的国家目标，这种国家目标的设定是我们国家宪法总纲的一个特色，也是我们社会主义国家宪法的一个特色。不仅是我们国家，很多的国家在宪法中都会对国家目标做出规定，比如说我刚才谈到的德国，德国在20世纪宪法修改的时候在宪法的国家目标条款后面加了一条环境保护、生态保护的条款，这个条款就被认为是一个国家目标条款，那么在德国法上，他们怎么认识这个规范效力的呢？国家目标条款是对国家可以持续的重视或者实现特定任务及目标的义务性的，具有法律约束力的宪法规范。首先国家目标条款是由法律约束的，他是宪法规范，那么他要求国家持续的去实现特定的任务，持续的去履行特定的义务。那么在这样一个国家目标条款进入后，我们会发现它产生了一些微妙的变化，比如说我们过去对于环境保护可能还是比较习惯于权利思维，我们要去建构环境权。

但是实际上，在国家目标条款进入宪法之后，我们实际上可能有这样一种认识，就是国家目标条款所标志的法益，它已然是独立的宪法价值或者权益，我不需要借助说这是人权，或者这是人的权利，所以我们要去保护环境，而是说宪法已然将环保作为了一种国家的目标，它是一个独立的宪法法益。所以在这个意义上，国家目标条款就可以非常好的去容纳我们环境法，非常重视所谓生态中心主义的这样一个视角，也就是说在环境国中，宪法已经不是一个以人类中心主义的宪法，而同时要容纳生态目的。所以环境国家的条款实际上是可以容纳我们环境法的几乎所有的诉求的，那么它不再是一种基于个人权利而对国家发布的一个禁令说你不能干什么，而应该干什么。宪法直接赋予国家的一个界定，要求你必须去做什么。

那么同时环境保护的这个目标会成为我们宪法上对于其他的基本权利进行限制的一种手段，比如说对财产权，环境保护可能会有一些限制。那么另外从这些年的发展来看，我们讲从比较好的角度来看，宪法上的国家目标条款，它自身的规范力度和规范强度也在增强。

我举一个例子，而这个例子其实也是我们环境法的人非常熟悉的，就是德国2021年的这个气候变化诉讼的判决，这个案子我们也都做了一些研究。这个案子的基本标志性特征就是它在强化气候保护这样一个国家目标，那么基本法第20A条的这个抽象的环境保护建议被具体化为了这样一些层次：首先是要求国家机构去做气候保护；第二，非常明确的将实现碳中和定为目标。比如在大气保护法里非常明确地定下了这个目标，为了达到这个目标，国家应该去做什么，公民应该去做什么，比如说要去参与气候的国际协作，因为这个事情也不是一个主权国家的事情，同时还要兼顾后代的议题。我们知道这个案子的提出是由几个小孩，其实外国的小孩作为原告去提出其实就标志着对后代权利的一个保护，实际上这在宪法权利的理论上也是有拓展的，因为它将权利主体的范围作了一个扩展，而且它指向的利益是一个未来的利益，那么在这个过程里面它会要求国家必须非常精致地去在不同的代际之间去实现减排负担的分配。比如说这个案子被否定的一个重要的理由就是说你们现在这个气候保护法对于我们现在的减排，特别是这代人的减排还是给的太宽松了，由于太宽松就会导致我们后面突然急刹车式的去做这件事情，就会影响我们后代人的基本生活质量。

所以某种意义上我们这代人要多承担一点，当然也不能承担到影响我们有尊严的人类生存的这个程度，但是在这个协调上，他就要求国家要有更加精致的一种设计，所以通过这个条款，我们可以看出来，就宪法上的国家目标条款，它本身的规范力度和规范强度也是在逐步强化的。那么如果在这样一个整体的宪法理论变迁和这样一个比较法上的一个新尝试背景下，回过头来再来看我们的环境法典编撰，我觉得我们的宪法学跟环境法学之间实际上是可以做出更多的合作。

对于我们做宪法学的人来讲，我觉得我们需要去对环境保护国家目标条款的规范做出进一步具体化，但这项具体化不是我们环境法学者或者宪法学者坐在这里自己能琢磨出来的，而是真的是要去来参加这样的会议，来倾听环境法的诉求、环境法现实的发展状况。宪法第26条写得如此抽象，如此简单的一个条款，他怎么能够形成更加细腻的规范内涵，我觉得我们要意识到宪法上环境保护的目标实现，不是靠那几个条款就能实现，某种意义上整部宪法都应该被解释建构为一个环境宪法。

为什么呢？因为环境宪法保护环境的问题里面会有国家机关分权的问题；会有央地之间的分权的问题；会有宪法上的环境保护与我们各项包括财产权，包括人身自由、包括各项基本权利在内的权利之间的这个碰撞与冲突的问题，那么在这种情况下，我们就要将环境保护的目标与宪法的其他规范进行这个关联性上的考察，这是我们宪法学者应该做的。而对于环境法学者来讲，当然我不太懂，我只是在猜，基于前面的《个人信息保护法》，基于民法典的经验，也可能我们环境法典编纂中的一些大家觉得非常难解决的内部议题，如果去寻找一个现实视角的话，也许是可以找到答案的。所以在这种意义上，我想我们的环境法学者可以有更多的宪法学与环境法学之间的这样一个合作，所以我也特别再次感谢吕老师让我来参加这个会议，向大家学习！

以上就是我的报告，谢谢大家！

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