大国博弈、次区域权力竞争与中南半岛次区域合作——以泰国、越南为案例

发布时间：2024-12-18 02:13

摘要：全球治理的区域转向、大国竞争的区域化及中国推进区域合作的需求等现实问题折射出深入研究区域的必要性。本文以泰国、越南竞争为主线，勾勒了中南半岛地区有别于域外大国竞争的次区域合作竞争景象，阐释了泰国、越南在次区域合作维度竞争的机制和表征。次区域强国的自身定位与国内发展利益差异是推动泰、越两国次区域合作竞争的核心变量，而大国博弈的加剧进一步强化了两国在机制层面的竞争关系。文章以三河流域机制与柬老越三角、湄公河委员会以及沙耶武里大坝为案例，验证了提出的竞争框架。泰国、越南的竞争反映了域内国家在次区域合作维度的角色差异，折射出次区域合作层次互动的复杂性。

关键词：泰国；越南；中南半岛；次区域合作竞争

英国学派学者巴里·布赞（Barry Buzan）曾将冷战时期的美苏竞争比作一个“大盖子”，认为其掩盖了地区国家之间的政治。以此类比当下中南半岛次区域合作也十分贴切：大国间竞争主导了中南半岛次区域合作的研究议程，掩盖了次区域内部国家之间的竞争与合作关系。但在中南半岛历史演进中，大国竞争并不是地区进程的全部，次区域内国家之间的互动，特别是彼此间的竞争在该地区地缘政治结构变迁中同样扮演不可替代的角色，尤其是在当下中美竞争日趋白热化的阶段。那么，中南半岛国家在次区域合作领域的竞争机制为何？又会对次区域合作带来何种影响？本文以泰国、越南竞争为主线对上述问题做出回答。

对上述问题的研究理论上涉及大国博弈下次级权力运作机制问题，现实中关乎中国提出的“中国—中南半岛经济走廊”“澜湄合作机制”等倡议在该地区的进一步推进。中南半岛的经济发展潜力、次区域合作的开放性特征等要素使得美国、印度、日本等域外大国都相继提出了针对该地区的合作机制和倡议。那么，如何让中国提出的次区域合作倡议更好地开花结果、实现预期，不但需要完善倡议机制本身，也要明晰地区内国家的互动及角色。

一、文献综述

现有关于中南半岛次区域合作竞争的研究大都是从大国、机制及具体项目推进的视角展开。追根溯源，中南半岛的次区域合作可以回溯到冷战初期的50年代，而对中南半岛次区域合作竞争的考察可从域外、域内两个维度展开。

1.1 域外大国竞争与中南半岛次区域合作研究

中南半岛国家自身经济实力有限，发展过程中往往会借助域外国家，特别是大国的援助和投资。关于大国与中南半岛次区域合作的现有研究主要侧重对大国次区域合作竞争的表征和机理的阐述。例如，台湾地区学者李文志对日本、美国、印度等国家提出的涉及这一地区的合作机制进行了详细梳理，认为大湄公河流域机制的竞争本质上是一种“争霸战”。这一分析可视为将次区域合作视作地缘政治的延伸。同样，亚洲开发银行泰国事务主管皮埃尔（Jean-Pierre Verbiest）和柬埔寨战略研究所万纳瑞斯（Vannarith Chheang）等人意识到了大国机制间竞争的不利影响，提出各个机制之间应该更多协调、同步才能产生更大的影响。这一类型的分析本质上是将次区域合作机制视为大国在该地区影响力投射的工具，侧重域外大国在中南半岛次区域合作中的机制竞争以及由此对次区域合作可能带来的影响。除此之外还有关于日本、美国等国家对中南半岛地区的策略研究等。上述研究从不同视角比较系统地分析了域外大国在中南半岛次区域合作中的竞争，为了解次区域合作的状态和环境提供了必要的前提和材料支撑。但这一研究侧重域外大国，且过于关注机制本身的建设使得在推进澜湄合作机制的建议中更多侧重对机制本身的构建和丰富，忽视了区域的重要性。

1.2 域内国家参与竞争与中南半岛次区域合作研究

区域合作不仅仅是大国之间的博弈，次区域内部国家对不同机制的偏好同样能产生决定性影响。鉴于中南半岛五国自身实力、发展阶段，各个国家在次区域发展路径选择方面存在差异，这种差异也体现在对次区域合作的参与方面。其中，泰国和越南是主要研究对象。

对泰国参与次区域合作的现有研究主要围绕“次区域中心”这一概念。李文志等认为泰国的次区域合作主要有两个原因：一是解决国内发展南北不平衡问题；二是试图建立以本国为中心的区域合作机制。1988年差猜上台之后提出了“变战场为市场”的口号，此后泰国试图利用自身经济优势实现对中南半岛的整合，并最终建立“泰铢圈”。在对越南的研究中，毕世鸿简要分析了越南在次区域合作中的政策选择，认为越南试图通过融入地区经济解决自身发展问题，同时作为地区大国保有主导次区域合作主导权的想法。越南学者黎河静等认为，越南对区域合作保持一种积极的态度，但很显然拒绝大国主导，特别是中国。

此外，现有的研究也认识到越南和泰国在次区域合作维度的竞争关系。毕世鸿、韦瑟比（Donald E. Weatherbee）等从水资源的利用、湄公河委员会规则的制定以及柬埔寨重新加入湄公河委员会（MRC）等方面的博弈入手，认为在次区域合作方面，泰国与越南之间存在明显的竞争关系。鉴于泰国、越南在这一地区的竞争，贝克（Ellen B. Backer）形象地称泰国和越南更像是一场小规模“龙”与“象”的对抗和竞争。

上述研究从区域内国家的视角对次区域合作进行了分析，填补了区域合作研究的部分空白，这也是这一类研究的重要贡献。但现有研究有两个明显的不足：一是过于关注当下两国之间在机制等层面的竞争，缺乏必要的历史互动分析；二是没有对这种竞争关系提供理论性的框架，且将大国排除在次区域竞争之外，系统性不足。

综上，现有关于中南半岛次区域合作竞争的研究为本文的分析提供了必要的背景和素材支撑。但就研究本身而言仍旧存在以下三个方面的不足：第一，周边视角分析较弱。现有研究集中于大国，相对忽视了中南半岛内部国家视角。第二，系统性不足。从中南半岛国家视角的研究存在单一国家、单一要素等特征，缺乏系统性，不能对中南半岛国家做出整体性的分析。第三，大国干预竞争与次区域内竞争分析的脱节，未能搭建一个连接两者的分析框架。基于此，本文将尝试构建一个大国权力下的次区域权力运行机制，以泰国、越南的竞争审视中南半岛的次区域合作，就泰国与越南在次区域的竞争搭建一个能够沟通历史和现实的分析框架。

二、大国博弈与泰、越次区域合作竞争机制

在借鉴巴里·布赞次地区安全复合体理论基础上，本文阐释了次区域强国的借重策略及其在次区域合作中具体竞争机制，分析了中南半岛地区的次区域权力竞争。传统上，东南亚安全复合体被分为两个次复合体：马来群岛安全复合体（Malay Archipelago Complex）和中南半岛安全复合体（Indochina Complex）。地区国家政治进程的互动构建了“区域自身的安全动力机制”，这种内部的互动也推动了中南半岛地区次区域权力结构的构建。

2.1 大国博弈下次区域权力竞争运行逻辑

巴里·布赞对地区安全复合体成员的界定强调地理属性，认为域外大国以某种途径参与地区事务而非其中的成员。地区开放性特征决定了大国干预地区内部事务的可能，而国家利益为其干预提供了基本动力。区域内的权力分配与互动性质决定了地区安全复合体的性质，并决定了域外大国干预的路径和机制，军事、援助、结盟等形式的外部干预强化或维持业已存在的次区域互动模式。但是，次区域体系权力运行的根本动力来源于地区内而非域外大国。基于地区内权力分配，地区安全复合体存在一国主导、两国竞争及多国协调等不同模式，结合敌对与友好性质，最终可以确定一个地区的安全复合体类型。

在上述模式中，大国渗透下的两强竞争模式是本文关注的重点。在这一模式下，次区域内两个主导国家可以被界定为次区域强国，次区域强国是指“那些在全球体系中排名可能不超过中等强国，但在其区域体系中是关键角色的国家”。次区域强国竞争表明两国都寻求对地区秩序走向的主导地位，域外大国对自身所处地区的渗透，甚至是覆盖，将挤压次区域强国的战略空间和自身定位的合法性来源，因而后者并不乐见大国的干预，但自身实力有限，难以实现对大国的完全拒止。在此背景下，次区域强国必须协调大国干预与次区域系统运行之间的关系，在确保自身国家安全和地位的前提下，尽可能拓展在次区域的影响力。

“借重”策略可以被视为是次区域强国协调上述关系的有效策略。“借重”的传统意涵是“借别人的权势、名望为己谋利”，但应用在不同层次的互动策略中有两层作用：一是借助域外大国的渗透，提升次区域强国在本地区的影响力和主导次区域秩序的能力；二是一种软性拒止，通过借重策略的实施，次区域强国可以部分稀释域外大国对次区域的渗透，从而削减大国对次区域的影响，确保次区域强国的战略空间。例如，次区域内国家对大国提出的倡议、机制的“对接”就是典型的“借重”策略。但是受制于两强竞争的次区域权力结构，一方以“借重”策略寻求次区域范围内影响力拓展必然引发另一方的警惕，竞争难以避免，尽管前者可能也包含削弱、制衡大国对地区渗透的动机。

因此，大国博弈下次区域两强竞争的逻辑为：次区域强国以一种“借重”策略，利用大国对次区域感兴趣议题的渗透，强化自身的地区影响力，进而实现主导地区走向的诉求；而受制于次区域两强竞争的权力结构，次区域内一方强国的举措将会引发另一方的安全警惕，进而引发竞争。

2.2 次区域合作竞争的变量与机制

具体在区域合作领域，鉴于区域合作带来的诸多利好，域外大国也愿意参与涵盖次区域范围的区域合作，并提供相应的机制和资金。面对域外大国的干预，次区域强国无力拒止，但可以利用大国提出的区域合作机制和资金，以对接等形式弱化大国的渗透力度，强化自身提出的机制在次区域合作中的影响力。而在此过程中，大国对次区域竞争往往扮演条件变量，并不决定次区域竞争是否发生。

需要说明的是，次区域合作的竞争虽然建立在“合作”这一行为的基础上，但这种“合作”在制度层面具有利益的排他性。泰、越两国更愿意与域内其他国家合作，而不是在涵盖对方的框架下合作，而造成这种排他性的根源是双方关于次区域权力的竞争。因此，制度竞争可视为是次区域权力竞争的具体表征。当然，竞争并不是泰国、越南在中南半岛次区域互动的全部，双边的合作也一直存在，本文更侧重剖析双方的竞争面，以明晰中南半岛次区域合作的复杂性。

在具体合作中，地位身份和国内利益是核心变量，域外大国干预是条件变量。身份决定了次区域强国有能力和意愿提供相应的合作平台，而国内发展利益诉求则为其提供了国内动力和侧重差异。国家对自身的定位和想象一方面要获得国内民众的支持，另一方面也需要国际社会的认可。

（1）次区域强国身份——意愿和能力

中等强国寻求在国际事务中发挥一定的作用，这些国家往往以积极主动的态势通过多边以及其他途径实现其战略意图和国家利益。与寻求国际层面的存在不同，次区域强国在实现自身定位的过程中注重地区层面的考量。对于这一类型的中等强国，地缘政治的束缚使得其将更多精力放置在区域层面，区域影响力的存在是其自身保持中等强国的重要前提。但次区域强国的竞争范式受大国竞争规则的束缚。因此，从身份和角色的视角而言，次区域两国竞争的具体方式因自身实力和国际社会的演变而发生变化，战争被和平状态下的影响力竞争所取代。这一身份定位为次区域强国在次区域合作的竞争，特别是机制层面的竞争提供了可能。上述定位为次区域强国试图主导，至少不希望对方主导次区域合作提供了意愿和能力。

（2）国内利益发展差异——偏好差异

“国内发展诉求影响一国对外行为”的逻辑是国内因素对一国对外政策的影响。由于地理、资源禀赋、政策和历史等要素的影响，在一国内部同一时间内各个地区的发展进度并不总是一致，这就导致国内地区发展的不平等，而这种地区不平等会产生政治问题，导致国内政治的撕裂和冲突。以泰国为例，联合国开发署的报告中言明，泰国最富裕和最贫穷的地区显然处于政治分歧不断加深的对立面。

鉴于国内地区发展不均衡可能带来的威胁，消除这一问题成为中央政府对外行为的重要考量，次区域合作是解决国内发展不均衡的重要路径。但地理区域、经济发展水平及跨境资源等要素影响一国次区域合作偏好的选择。当然，除了国内发展不平等之外，国内发展利益差异还涉及跨境资源的使用问题，由于所处的地理区位及国家发展需求不同，也会导致国家间发展利益的差异，进而影响一国在跨境资源使用方面的偏好。

简而言之，国内发展的利益诉求决定了国家次区域合作的领域和空间范围的偏好，当次区域强国在偏好方面存在差异时，所倡导的次区域合作机制和具体合作项目实践中的竞争就难以避免。

（3）大国竞争的渗透

大国寻求影响力的竞争不可避免地投射到地区层面，对于次区域强国来说，尽可能保持区域免受单一大国的主导成为维持自身地位的关键。次区域强国与体系大国的抗争本质上构成了弱者如何应对强者的逻辑，这其中“去合法化”和“去中心化”相结合的策略被认为是有效的“弱者的武器”。但上述策略没有解决次区域强国同时还要寻求维持、拓展自身影响力这一维度的问题。为了维持自身的地位，次区域强国以符合自身利益的次区域合作机制借重大国的渗透，拒止大国的同时保持甚至提升自身在次区域合作的主导能力。

但大国的竞争对于次区域强国次区域合作的参与和提出以及在次区域合作中的竞争更多是外部环境变化这一条件性的变量，而非核心变量。换言之，大国竞争的加剧并不能直接导致次区域强国在次区域合作领域的竞争。竞争中的大国会寻求主导地区事务，而次区域强国往往通过借重策略强化自身主导的次区域合作机制，以避免大国主导。在中南半岛区域权力结构中，次区域内两强国任何一方的上述行为都会被对方视为主导次区域合作的尝试，进而引发对方在次区域合作领域的警惕和竞争（参见图1）

2.3 中南半岛以泰国、越南为中心的次区域权力结构

与国际体系一样，在次区域权力结构中同样存在单极、两强、多强等不同的状态，而不同的结构影响一国，特别是其中小国的外交政策选择。中南半岛在不同历史时段存在以“泰国—越南”为中心的安全复合体。

首先，古代泰、越两国“曼陀罗体系”与“亚朝贡体系”的竞争长期主导中南半岛地区秩序。受印度宗教文化的影响，古代泰国政治中构建了“曼陀罗体系”。与泰国不同，越南受中国儒家文化的影响，在处理对外关系中也效仿中国，构建了属于自己的“朝贡体系”，也被称为“亚朝贡体系”。鉴于泰国和越南在中南半岛的实力和地位，这一地区形成了两种不同地区秩序构建的竞争。这一状态一直持续到近代西方国家的介入。

其次，近代以来泰、越次区域霸权秩序构建的尝试，以及冷战时期的资本主义阵营与共产主义阵营对立。20世纪30年代，銮披汶执政的泰国兴起“大泰族主义”，意图通过结好日本，实现对中南半岛的控制，但日本战败终结了泰国主导地区秩序的构想。冷战期间，泰国、越南（北越）分属“资本主义”“共产主义”不同阵营，都希望主导老挝、柬埔寨的政治走向。最终，越南通过与老挝构建特殊关系，并在1979年入侵柬埔寨，将“印支联邦”的理念付诸实践，完成了地区霸权的初步构建。但之后由于苏联的解体和冷战的终结，越南地区霸权也随之破灭。

第三，冷战结束之后，在中南半岛地区依旧维持着以泰国、越南为中心的权力结构分布，两国依旧存有主导次区域秩序走向的构想。根据战争相关数据库（Correlates of War）统计的国家综合能力指数来看，越南、泰国在中南半岛地区处于实力较强地位（参见表1）。从2001—2012年越南的国家综合实力比泰国略微强大，2012年两国的指数分别为0.0088437和0.0077178。越南在经济实力和国家综合实力（GDP）等领域虽稍逊于泰国，但国家能力指数在一定程度上弥补了其经济短板，奠定了其在中南半岛的地位。

综上，本节的分析揭示了泰国、越南两个次区域强国在次区域合作维度竞争的逻辑和机制。泰国和越南次区域强国的自身定位决定了在这一地区提出、主导次区域合作的能力和意愿；而国内地区发展不均衡和在跨境资源利用方面的差异决定了次区域合作的偏好。大国竞争以及随之而来对中南半岛地区的渗透引发泰、越的抵制，但两国任何一方试图借重大国的影响力，利用自身主导的次区域合作机制规范大国，都会被对方视为主导中南半岛地区合作的尝试和威胁，从而引发另一方的竞争。下文将对泰国、越南两国在次区域合作中具体的竞争模式和路径进行案例分析。

三、泰国、越南在次区域合作制度层面的竞争

1986年、1988年越、泰两国外交政策的变化缓和了长期以来的敌对态势，但彼此对于中南半岛地区秩序的走向存在分歧：凭借自身在经济发展方面的优势地位，泰国在差猜的领导下试图成为中南半岛地区发展的中心和门户；而越南则试图通过新的形式维持、拓展在冷战末期建立的影响力。泰、越两国在这一层次的竞争依旧存在且可分为两个不同的维度：一是制度间竞争；二是在同一制度内的竞争。

相较于大国在国际体系层面的制度竞争，中南半岛次区域强国的制度竞争具有其特殊性，双方主导、参与的制度本身承载了拓展影响力和拒止渗透的双重属性。此外，相较于域外大国，由于次区域强国并不具备压倒性的实力，这就免除了次区域内其他国家参与次区域强国主导“制度”的从属性担忧，增强了吸引力。次区域强国主导的“制度”也更加聚焦次区域国家共同关注的议题，使得制度本身更具有“本土性”特征。

3.1 制度间竞争

制度现实主义和现实制度主义都能部分解释泰、越两国在次区域制度层面的竞争。在次区域内部，两国都曾试图主导过排他性的次区域合作制度。本节将以ACMECS（Ayeyawady-Chao Phraya- Mekong Economic Cooperation Strategy，下文简称三河流域机制）和CLV（CLV-Development Triangle，下文简称柬老越三角）为主要分析对象验证两国在大国权力下的机制间竞争。

（1）泰国主导次区域合作的制度尝试：三河流域机制

三河流域机制是冷战后泰国在2003年提出的次区域合作机制，正是在这一年泰国放弃了“黄金四角”（QEC 1993-2003）。从两个机制的时间节点来看，泰国对中南半岛次区域合作存在明显的延续性。三河流域机制的提出既服务于泰国国内发展的需要，同时也是其实现区域抱负的重要载体。2003年，他信提出了构建一个涵盖泰老柬缅四国的经济合作战略区域合作机制（Economic Cooperation Strategy，简称ECS）；2003年12月12日，四国在缅甸古都蒲甘发表了《蒲甘宣言》，宣告了这一机制的成立。2004年越南申请加入，2005年正式将名称改为三河流域机制。

在组织架构方面，《蒲甘宣言》敲定了组织机制的一些基本原则，并制定了经济合作战略行动计划（Economic Cooperation Strategy Plan of Action，简称ECSPA）。根据《国家报》2004年的报道，由泰国副总理颂基德·贾蒂斯里皮塔克（Somkid Jatisripitak）领导的三河流域机制曾提交提案，为2004年的41个项目争取1亿泰铢的预算，并为2005年的两个项目争取2 600万泰铢的预算。到2006年，三河流域机制最终确立了8个优先合作项目。

泰国本质上是将三河流域机制与东盟并立，与东南亚的合作平台主要是东盟，而与中南半岛国家的合作主要是三河流域机制。在之后的次区域合作中，三河流域机制得到不断丰富。在旅游合作方面，泰国在三河流域机制框架下提出了单一签证的设想，并在第五届峰会上提出了一条联结中南半岛五国古都的旅游走廊：蒲甘—清迈—琅勃拉邦—万象—暹粒—顺化，以实现五个国家，一个目的地的理念。2018年在曼谷举行的第八届三河流域机制峰会上，巴育倡议设立“三河流域机制基金”，并通过了《三河流域机制总体规划》。

《总体规划》强调，三河流域合作机制将通过各协调委员会下的三个支柱开展：第一，促进多式联运（公路、铁路、桥梁、港口、航空、内河、海运）的无缝连接，包括但不限于数字互联互通和能源基础设施互联互通。第二，促进“软”互联互通。一是贸易、投资和产业合作，简化规章制度方面的政策合作;二是金融合作，包括设立亚洲金融中心基金、基础设施基金和信托基金，促进金融知识普及、资本市场合作等金融互联互通，促进银行与其他金融服务机构的合作。第三，推动智能和可持续发展。促进在创业、农业、旅游、医疗服务和教育等战略领域的人力资本发展，同时继续推动包括可持续水资源管理在内的环境合作等。三河流域机制框架下的《总体规划》突出反映了中南半岛五国未来发展的现实需求，虽客观上有助于推动东盟一体化进程，但也存在着撕裂东盟的风险。东盟在2020年11月发布《东盟的身份叙述》（The Narrative of ASEAN Identity），力图从认知度、关联度和赞赏度等三方面提升东盟国家的统一身份认同，并希望在政治、经济、文化三个维度构建“东盟共同体”。《总体规划》有助于提升中南半岛国家经济发展，客观上缩小国家之间的发展差距。但也应该看到，《总体规划》中确立的三个支柱的发展将助力泰国在次区域的主导性地位进一步提升，这种寻求小集团化发展以提升自身地位的路径，可能存在削弱东盟凝聚力的风险。从泰国对三河流域机制的重视程度来看，泰国已经将其作为经营中南半岛的重要平台。

因此，泰国并不愿意看到域外大国机制对中南半岛次区域合作的主导，尝试利用“借重”策略拒止大国渗透，并提升自身在地区的影响力。泰国方面提出了将三河流域机制作为对接大国与中南半岛合作的“桥梁”，将大国与中南半岛的合作纳入三河流域机制的框架内。中国粤港澳大湾区提出之后，泰国副总理颂奇（Somkid Jatusripitak）说，“泰国将在以东南亚为重点的三河流域机制和大湾区之间发挥协调作用”。上述举措本质上是在大国渗透不可避免的情况下，借重大国的资金、技术，以次区域合作机制稀释域外大国在地区的影响力，拓展自身在地区的战略空间，提升自身在地区的主导力。但受制于次区域权力结构，泰国这一举措不可避免地引发越南的警惕和竞争。

（2）越南主导次区域合作的尝试：柬老越三角

2003年，泰国在次区域合作方面的举措引发越南的警惕，后者在2004年将松散的柬老越三角制度化，并在之后不断丰富、拓展合作领域。越南、老挝、柬埔寨三国经过1999年、2002年、2004年三次高级别会议之后，于2004年11月第十届东盟峰会上发表了《万象宣言》，宣告柬老越三角区的成立。2002年在胡志明市高级别会议上，三方确定了优先合作领域，涉及交通、贸易、电力、旅游、人力资源培训和卫生医疗等领域。

在组织架构方面，2006年在越南大叻召开的第四次峰会上，三国讨论并批准了柬老越三角区组织架构。除峰会外，三国总理同意成立联合协调委员会，由经济、社会与环境、省协调小组，以及安全与外交这四个小组委员会组成。在2018年第十届河内首脑会议上，越南总理阮春福提出将柬老越三角区扩展到三国全境，得到老、柬两国的响应。因此，柬老越三角区与一般意义上的次区域合作机制不同，属于全方位的高层次合作。

越南在柬老越三角区的主导地位主要体现在两个方面：一是对柬老越三角区发展议程的主导；二是三国合作地区中越南方面的优势地位。在柬老越三角区合作推进中，一直以来都是越南牵头制定柬老越三角区社会发展规划。2019年3月7日至10日在柬埔寨桔井举行的第十二届联合协调小组峰会上，越南再次被指定制定规划，以执行《2030年清洁能源行动计划经济互联互通行动计划》。

越南主导柬老越三角区的另一个方面是参与该机制的越南地区的优势地位，这一优势地位往往转化为在具体项目中的主导地位。在柬老越三角区成立之初，越南在物理条件方面占据主导地位，“越南分别占整个三角地区总面积的40.3%和总人口的82.0%，老挝为25.8%和11.9%，柬埔寨为33.9%和6.1%”。从上述数据可以看到，这一地区更多服务于越南的经济发展。在发展程度上越南也明显处于优势地位，“越南各省的生产水平与三角地区其他各省相比已达到较高水平，并已建立起以市场为导向的农产品生产经济；相比之下，柬埔寨和老挝两省的生产仍以自然作业为特点，几乎还没有建立市场经济”。到2018年，越南企业在柬埔寨和老挝边境省份投资了113个项目，注册资本总额为35.6亿美元（老挝65个项目、柬埔寨48个项目）。

在中南半岛次区域合作制度竞争激烈的背景下，柬老越三角区机制的排他性、制衡大国影响力的意图明显。面对域外大国的渗透和泰国的举措，越南也试图以借重策略，以柬老越三角对接日本的日本—湄公河合作机制平衡竞争，提升自身在地区的影响力。从2009年到2016年，日本一直将柬老越发展三角视为其推进中南半岛合作的重要地区机制，例如，日本在2015年提供了1800万美元的资助。除此之外，日本主导的亚洲开发银行也在大湄公河次区域框架下为柬老越三角提供了大量支持。越南也利用这一便利，以柬老越三角对接日本的投资和项目，平衡泰国、中国等国家的力量投射。

综上，泰国、越南两国都希望自身参与、主导的次区域合作制度能够成为对接外部大国的主要地区合作机制，以此提升国家在地区的影响力和威望。同时，囿于次区域强国的实力，两国也希望利用自身主导的次区域合作制度稀释域外大国在该地区的影响力，避免域外大国主导地区合作进程。

3.2 制度内竞争

1990年越南军队的完全撤出，为柬埔寨回归次区域合作奠定了基础，柬埔寨提出重新加入湄公河合作机制，这成为泰、越两国围绕新的湄公河合作机制条款谈判的开始。泰、越两国在湄公河委员会具体条款方面的竞争，直接决定了之后沿岸四国对湄公河水资源的开发，也影响了湄公河委员会这一制度的权威。

围绕湄公河新合作机制规则的竞争，本质上是对湄公河“水”资源利用权的争夺。在全球缺水的世界，对一些发展中国家来说，水资源的利用权就意味着发展权，而围绕水资源，特别是跨境水资源的分配问题也日趋凸显，“水危机引发水资源问题安全化”。湄公河作为中国与中南半岛五国跨境河流，以往研究聚焦中国与中南半岛国家之间水资源利用博弈，而对中南半岛国家之间的水资源利用利益分歧鲜有提及。

在谈判伊始，泰国、越南竞争的第一个焦点是成员国问题。出于战略平衡的考虑，泰国方面希望将中国、缅甸纳入其中。越南方面表示反对，建议在四国达成协定之后再邀请中国、缅甸加入。实质上，越南是担忧中、缅加入之后改变上游和下游的力量对比，导致最终的协定有利于上游国家。

面对这一僵局，联合国开发署出面干预，并决定协助四国达成新的合作制度。开发署在正式谈判之前对四国进行了两次斡旋。第一次是1992年10月，开发署在中国香港召集了四国的相关负责人，就是否愿意维持一个湄公河合作机制进行会谈，四国都表达了构建一个新合作机制的意愿。1992年12月，开发署在吉隆坡再次召集四国相关负责人，并就未来谈判的议程达成一致，发表了联合公报。公报中明确说明将建立相应的谈判小组，并邀请开发署派出一名高级顾问协助协定的达成。随后开发署指派拉德塞维奇（Radosevich）为高级顾问，谈判小组得以建立。新的湄公河合作机制谈判小组一共进行了五次会谈，通过了《湄公河未来合作框架工作组指导方针》。体制框架确定之后，泰、越两国针对具体条款的竞争也随之展开，双方关注的焦点主要是1995年达成协议文本中的第5、6和第8款。

第5款是关于湄公河流域水资源开发计划的审核问题，本质上涉及新成立的湄公河制度对沿岸国家的权威。泰国一直不希望新成立的机制拥有审核自己国家内部发展计划的权力。泰国认为，一旦赋予了沿岸国家审核否定计划的权力，那么其东北部“湄公河-锡河-蒙河”开发计划（Kong-Chi-Moon Project）将遭到其他三国的反对。越南等国家则坚持新成立的制度对沿岸国家涉及湄公河开发的审核权。作为最下游的国家，越南处于最不利的地位，赋予湄公河合作机制审核权之后，越南就能够尽可能的否定不利于下游湄公河三角洲农业生产的上游国家的开发计划。联合国开发署协调人最终提出了一个将旱季和雨季、流域内和跨流域区别对待的解决方案。新的安排等于只赋予合作制度在旱季跨流域用水计划的审核、否定的权力。第6款和第8款涉及损害赔偿的协定、全年与水位有关的若干问题，解决过程中泰国、越南博弈也一直持续。

完成上述存在争议的主要条款之后，泰国、越南、柬埔寨、老挝四国于1995年4月在泰国清莱签署协定，建立湄公河委员会。协定的达成宣告泰、越两国在新成立的湄公河合作制度内就条款方面的竞争暂时告一段落。但从长远角度来看，湄公河委员会有限的审核权力反而增多了四国涉及湄公河开发方面的分歧。

回顾泰、越两国在大国权力下次区域合作制度层面的竞争历程，双方为了各自国家利益而将注意力集中在次区域合作维度，以借重策略增强自身在地区的影响力，稀释大国进一步干预和渗透。三河流域机制与柬老越三角区制度间的竞争，成为中南半岛域内次区域合作的重要特征。在新成立的湄公河委员会合作制度内的竞争中，由于泰国的议价能力较强，最终的版本基本没有赋予湄公河委员会审核和否定权力。湄公河委员会的分配条款虽然得到解决，但随着四国国内经济、社会不断发展，关于主流河道开发，特别是大坝的修建方面，泰国、越南的分歧再次凸显。

四、泰国、越南在具体项目层面的竞争

老挝拥有丰富的水电资源，其政府也将水电开发作为国家发展的重要保证和支撑。中南半岛各个国家经济发展带来的电力需求成为老挝这一战略的重要动力，而次区域合作的兴起为老挝电力发展和出口提供了资金和市场。老挝在2007年开始谋求修建沙耶武里大坝项目，与之前其他大坝不同，该项目是湄公河下游四国在干流上准备建设的第一座大坝。泰、越两国关于跨境水资源利用方面的分歧引发了两国在沙耶武里大坝项目的竞争。

4.1 泰国与老挝的电力合作及对大坝建设的支持

泰国是中南半岛国家经济发展水平最高的国家，电力消耗大，但国内生产不足。因而泰国政府开始将视线转移到周边国家，特别是老挝。对泰国而言，从老挝进口电力将缓解对缅甸天然气资源的依赖，构成泰国电力多样化战略的重要组成部分。

泰国对老挝大坝修建的支持路径有多边和双边；从行为体角度是私人公司与政府。延续泰老两国的电力合作，根据签署的协定，沙耶武里大坝采用建设－经营－转让（BOT）模式，建成之后生产电力的95%输往泰国。2010年10月至11月，老挝与朝甘昌集团（Ch. Karnchang PCL）的子公司沙耶武里电力有限公司（XPC）签署了一份特许协议，“老挝持有该公司57.5%的股份，四家泰国银行为该项目提供了70%的资金，朝甘昌集团提供了剩余的30%。泰国发电局（EGAT）将购买95%的发电量”。根据协定，沙耶武里大坝2019年正式投入运营。

泰国对大坝支持的多边路径主要是湄公河委员会“事先协商,同意程序”（PNPCA -WG）。根据湄公河委员会的协定，老挝需要向湄公河委员会提交沙耶武里大坝项目提案。在此过程中有一项重要的步骤是按照“事先协商,同意程序”的协议举行公众咨询。在有关泰国的公众咨询中，泰国方面并没有表达对修建大坝的反对，仅仅表达了他们的担忧。从泰国在公众咨询及咨询回复的内容来看，泰国方面并没有做出强有力的反对、取消或延迟的建议。在湄公河多边机制上，泰国政府没有明确反对就是给予老挝政府支持。

从双边路径来看，泰国对大坝修建持支持态度。泰国常务秘书鲁吉普拉帕（Pornchai Rujiprapa）曾表示，如果该提议获得批准，沙耶武里将成为邻国为泰国提供电力的第四个电站，这是2010年国家电力发展计划的一部分。因此，老挝在2010年11月7日决定举行沙耶武里大坝奠基仪式时，泰国方面表示支持。泰国外交部长素拉蓬在万象举行的亚欧会议间隙表示，泰国政府不反对这个项目。

4.2 越南湄公河三角洲发展及对大坝建设的反对

与泰国的温和表态和支持相反，越南强烈反对老挝在湄公河主流的大坝建设。越南方面认为，湄公河上游大坝的修建将影响湄公河携带泥沙、沉积物的能力和数量，加剧湄公河三角洲面临的生态问题。湄公河三角洲地区对越南至关重要， 2018年，湄公河三角洲的粮食产量占全国产量的50.38%，渔业占比达到56.14%。因此，老挝方面提出修建沙耶武里大坝时，越南表示严重关切和反对。

越南对沙耶武里大坝的反对主要通过多边和双边两个维度。越南方面希望湄公河委员会采取任何手段阻止目前老挝的这一计划。在“事先协商，同意程序”最后期限的前一周（2011年4月15日），越南方面提交了关于沙耶武里大坝的回复。结合协商会议的结果，越南方面认为，鉴于越南地区和政府两个层面的严重关切，“越南强烈要求推迟对沙耶武里大坝水电站项目的决定至少10年，这是社会团体、国家和地区非政府组织，以及许多发展伙伴的强烈建议”。对于老挝，推迟10年就等于放弃这一项目，因而越南反对大坝修建的态度一目了然。

考虑到越南对老挝的战略重要性，老挝方面也考虑越南的担忧，一方面，宣布暂停大坝的修建；另一方面，决定调整大坝的设计。在2011年5月的东盟峰会上，老挝和越南举行双边会晤，之后老挝暂停大坝的动工。与此同时，在2011年4月至10月，老挝政府和沙耶武里电力有限公司（XPCL）与法国国家电力公司（CNR）、瑞士波伊里工程公司（Poyry Engineering）进行了研究，重新设计方案以解决先前咨询过程中提出的问题。但老挝并没有放弃大坝的修建。

除了多边路径，越南也试图通过联合柬埔寨以双边路径向老挝施加压力。柬埔寨在老挝修建大坝问题上比较尴尬，一方面，柬埔寨担忧老挝大坝的修建将影响洞里萨湖的生产；另一方面，柬埔寨在干流上也设计了两个大坝。柬埔寨国家湄公河委员会秘书长泰纳武（Te Navuth）表示，“（柬越）两国总理已达成一致，将向老挝发出一封联合信函，敦促老挝给予更多时间对该大坝进行全面审查”。对于老挝而言，越南、柬埔寨两国总理的亲笔信显示出一定的外交压力。

在收到越、柬两国总理的亲笔信之后，老挝也做了外交表态，表示愿意推迟大坝的修建，但并未言明要放弃这一计划。2012年11月7日，在亚欧会议上，老挝政府宣布沙耶武里大坝的奠基仪式。2012年12月7日，老挝国民大会通过了沙耶武里大坝建设的提议，从法律层面上确定了建设大坝的目标。很显然，越南方面的努力并没有达到目的。2019年4月22日，沙耶武里大坝开始试水运行，并开始向泰国黎府供电。

简而言之，泰、越两国国内发展利益差异使得两国在老挝沙耶武里大坝项目上立场对立。泰国方面需要电力进口以满足自身发展需要，并实现电力进口多元化，支持老挝的这一项目。越南方面由于担心大坝建成之后对湄公河三角洲的影响，极力反对这一计划。但是，相较于泰国，越南的博弈筹码有限，又担心过度施压会使老挝倒向中国或泰国。因此在这一博弈中，泰国实现了自身的战略目标。随着湄公河下游国家经济发展，湄公河地区下游水资源的竞争已经被一些学者视为“下一个南海”。沙耶武里大坝虽然告一段落，但未来泰、越两国在具体项目的竞争仍将持续。

五、结语

次区域合作促进地区经济发展，但并不意味着所有国家在其中的收益相同。本文以泰国、越南竞争为主线，勾勒了中南半岛地区不同于以往研究中强调大国竞争的区域合作景象，揭示了作为次区域强国的泰国、越南在中南半岛次区域合作中的竞争关系。文章提炼了自身定位、国内发展诉求这两个核心变量及大国竞争这一条件变量，解释了大国权力下泰国、越南在中南半岛次区域合作竞争的动力机制和具体表征。通过分析泰国、越南两国在中南半岛次区域合作维度的竞争，文章得出以下结论：

5.1 泰国、越南在中南半岛次区域合作维度存在多层次的竞争关系

泰国、越南两国在次区域合作维度的竞争，可视为长期以来两国竞争的阶段性表征。在中南半岛次区域，泰、越两国经历了“曼陀罗体系与亚朝贡体系”“资本主义与共产主义”等不同阶段的竞争关系。新时期，泰国在国家发展规划中明确提出成为地区经济中心的诉求；而越南也表明想要成为连接中南半岛和东盟的桥梁。泰国、越南在次区域合作的竞争主要表现在两个层次：次区域合作制度和具体项目的竞争。制度层面又分为两个方面，一是制度之间的竞争，如黄金四角（QEC）、三河流域机制（ACMECS）和柬老越三角（CLV）、柬老缅越四国机制（CLMV）；二是同一制度内围绕规则设定的较量，湄公河委员会成立之时两国关于具体规则的分歧和竞争是典型案例。在具体项目推进中的竞争表现在对湄公河水资源开发利用存在争议。泰国由于国内发展电力需求支持老挝沙耶武里大坝建设；越南为了湄公河三角洲发展利益对此表示担忧和反对。

5.2 中南半岛次区域合作呈现层次互动的复杂性

中南半岛次区域合作是各行为体在不同层次互动的结果，它至少包含三个层次。第一个层次是大国博弈以及在中南半岛地区力量和影响力的投射，涉及大国与域内国家的互动；第二个层次是区域内主要国家之间的地缘政治、经济互动，主要是泰国、越南与其他区域内国家的互动往来；第三个层次是次国家行为体，包括国家省份在政府次区域合作中决策的影响。各层次的互动决定中南半岛次区域合作的最终形态，也使得理解该地区次区域合作特征需要综合考虑各个层面的影响。泰国、越南是连接三个层次的关键行为体。一方面，域外大国提出的次区域合作需要泰国、越南的参与，以提升其合法性和影响力。另一方面，泰、越两国也会根据自身国内发展需求和自身的战略认知，提出符合自身利益的次区域合作机制。在次区域范围内，泰国、越南作为次区域强国，两者的次区域战略将显著影响未来中南半岛的次区域合作走向。

此外，泰、越两国在中南半岛次区域合作的竞争进一步说明中南半岛各个国家在次区域合作中的角色并不一致。泰国和越南有成为地区主导者的政治诉求；缅甸、老挝和柬埔寨在次区域合作中扮演参与者角色。

5.3 中国推进澜湄合作机制的三重协调路径

根据本文的分析，中国提出的覆盖中南半岛地区的次区域合作机制既面临美国、日本等域外大国的竞争，也要处理与泰国、越南等次区域强国的利益关切。中国提出的中南半岛次区域合作机制若想要在众多合作制度中顺利推进并脱颖而出，就必须要关注次区域内国家的不同偏好和诉求。

中国在推进中国—中南半岛经济走廊、澜湄合作机制等次区域合作机制过程中可尝试协调中国自身与次区域强国和次区域内小国三个层面利益关切，提升澜湄合作机制等次区域合作机制在地区合作中的影响力。三重协调路径有两方面的作用：一是可以减少中国次区域合作机制推进的阻力；二是扩大合作机制的受众范围，从而增强机制的影响力。例如，在推进澜湄合作机制具体项目过程中，中国与柬埔寨、老挝的合作可尝试照顾泰国、越南两国的战略关切，特别是泰国，从而减少中国在中南半岛次区域推进项目合作的阻力。在可能的情况下，中国也可以邀请泰国等第三方国家协同合作，通过泰国在地区构建的合作网络拓展中国的影响，同时弱化自身的主导色彩，以减少次区域国家的忧虑。

有鉴于此，未来中国在推进中南半岛次区域合作中如何协调泰国、越南及其他国家之间的利益关切，将成为值得进一步研究的课题。

作者简介：王震，河南师范大学世界和平与发展研究院研究员，法学博士，主要研究方向：中国周边外交与东南亚区域合作。

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大国博弈、次区域权力竞争与中南半岛次区域合作——以泰国、越南为案例

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