“最多跑一次”背景下防范企业登记虚假资料的思考

发布时间：2024-12-17 12:16

浙江省政府自2017年推出“最多跑一次”改革以来，群众办事实现率和满意率大大提高，得到了中央深改办的高度肯定。其中，企业注册登记的102个事项全部实现了 “最多跑一次”。该项改革对登记的便利化提出了更高要求，登记门槛更低。改革新政下，关于注册登记虚假资料的行政诉讼和行政复议时有发生，登记机关和经办人因为申请人提交虚假资料可能面临较大的风险，必须尽快出台应对措施。

一、“最多跑一次”改革背景及遇到的问题

浙江省政府工作报告于2017年1月16日正式提出：加快推进“最多跑一次”改革。该项改革是按照群众和企业到政府办事 “最多跑一次”的理念和目标，从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起，充分运用“互联网+政务服务”和大数据，全面推进政府自身改革，倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务，促进体制机制创新，使群众和企业对改革的获得感明显增强、政府办事效率明显提升、发展环境进一步改善，不断增强经济社会发展活力。

为进一步落实企业注册登记“最多跑一次”改革，浙江省工商局于2017年8月出台《关于废止工商部门擅自设置的工商登记前置审批事项的决定(浙工商企〔2017〕16号)》，明确废止公司设立登记一律核对自然人股东身份证原件的规定，废止企业设立、变更登记一律核对房产证原件的规定，废止要求投资人或股东到登记现场签字，废止变更法定代表人或法定代表人超过60岁的到现场签字的规定。废止擅自设置的工商登记前置审批事项是商事登记贯彻落实形式审查，减少群众跑腿次数的要求，但也必然造成涉假资料各类纠纷和诉讼大量增加。

近期，绍兴诸暨已连续发生7起企业登记虚假资料的行政撤销案例，个别被假冒身份者还提出了行政赔偿要求。绍兴柯桥2018年以来也发生6起因工商签名不符提起的行政复议和行政诉讼案件。此前，柯桥区市场监督管理局还于2017年底收到柯桥区人民法院的司法建议书，法院提出：其在审理谢王芳、谢王明、孙传兴诉柯桥区市场监管局工商行政登记二案，均因通过鉴定确认公司设立、变更登记材料中的“谢王芳、谢王明、孙传兴”签名不是本人所签，而被其判决撤销相应的公司设立登记、变更登记行为。虽然《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》相关条款规定申请人对工商登记实质性内容真实性负责，但同时也规定公司登记机关根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实；为减少工商登记争议、稳定公司登记行政管理秩序，构建诚信市场，在申请登记事项涉及公司人合属性时，登记机关应在专业能力范围内审查申请登记材料的真实性和合法性，对仅有委托代理人提交申请登记材料时，应通知申请人或相关人员到场，以核实申请登记材料中的签名是否系本人所签，申请登记事项是否系其本人真实意思表示。绍兴市中级人民法院也给柯桥区市场监管局发出了类似内容的司法建议书。

二、注册登记虚假资料的主要表现形式

(一)股东身份虚假，利用别人丢失的身份证办理注册登记。各地已发生多起被害人身份证遗失后，被不法分子利用注册企业，并从事违法经营，有些还利用虚假登记企业虚开增值税发票，造成严重后果。甚至有发现身份证原件系伪造的情况。例如，2017年12月，应勇举报称当事人诸暨市瑞银柳广告有限公司冒用其身份登记注册，将其登记为该公司股东及法定代表人，后经诸暨市局调查属实，已撤销登记。

(二)身份证为真，但利用别人在其他地方使用过的身份证复印件擅自注册登记。因注册登记门槛过低，只需提供自然人身份证复印件即可以作为股东注册公司，个人在使用身份证复印件办理出行、购房等手续时，身份证复印件被不发分子利用而虚假注册公司。

(三)法定代表人身份信息虚假。因为法定代表人要承担企业的法律责任，风险较大，不法企业盗用别人的身份证作为注册企业的法定代表人，受害人在不知情的情况下“被”当上了法定代表人，一旦企业出事，也无法追究企业实际经营者的责任。还有一种情况是法定代表人身份信息是真，事先也和当事人打过招呼，但为逃避责任，企业登记资料上法定代表人的签名系他人代签，企业出事，该企业名义上的法定代表人往往辩解是不知情被别人利用身份证复印件。例如，2017年11月，周丽丽举报当事人诸暨龙诺环保科技有限公司冒用其身份登记注册，将其登记为该公司法定代表人，经调查注册登记材料中的法定代表人周丽丽身份证系王文辉擅自冒用，周丽丽签字系王文辉让方飞锋伪造，诸暨市局按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，已予以撤销登记。造假者王文辉被移送公安机关处理。周丽丽向行政机关提出了赔偿要求。

(四)住所使用证明虚假。由于租赁企业住所需要一定成本，企业注册登记申请人利用别人的产权证复印件，通过改头换面，如替换产权人、房屋位置等提交给登记机关作为住所资料，造成后续企业无法查找。

(五)设立登记资料真实，但后续变更签字为假。企业在办理股东、注册资本、法定代表人等重大事项变更登记时因为其他股东不配合或贪图方便擅自模仿笔迹代签其他股东名字。这类情况在登记实务中大量存在，一旦企业股东面临利益纠纷，登记机关经常无故背锅，引发行政诉讼。例如，2017年底，浙江百之美饮品有限公司原股东和法定代表人张海忠举报称当事人浙江百之美饮品有限公司伪造其签名办理了公司股东变更登记，经诸暨局调查签字确系虚假已撤销。

三、防范虚假资料的对策建议

(一)共享公安部门公民身份信息库。对企业注册登记部门开放失窃身份证信息库，企业全程电子化登记系统与公安部门公民身份信息库实现自动比对，对失窃身份证作为股东或公司管理人员登记的申请人自动拦截，并通报公安部门。

(二)在全程电子化登记系统手机端开发人脸识别、签字识别等功能；对设立登记、股权转让、法定代表人变更等涉及人合属性的登记事项实行远程身份认证和签字识别，股东本人和法定代表人不需要到现场即可实现远程认证识别。

(三)电话核实。利用原有的企业登记信息或申请资料上的股东或法定代表人联系电话，对有问题的企业申请登记通过电话核实，及时发现问题，避免虚假登记。

(四)与国土部门联网核查。与不动产登记部门信息共享，一则可以方便群众，在提供必要手续后可以帮助复印产权证，二则可以对申请人提交的涉嫌造假的产权证复印件核实产权证真伪，防止受理再次“制作”过的产权证明；条件成熟时可以开发产权使用证明与国土部门数据库自动比对校验功能。

(五)对有不良信用记录的自然人建立注册登记黑名单。在全程电子化登记系统设置警示信息，对纳入黑名单范畴的自然人应启动严格审查标准。

四、提交虚假资料骗取登记后的救济举措

目前基层登记窗口普遍事多人少，在“最多跑一次”改革背景下，注册登记实行书式审查，又不能让群众多跑路，签字的真伪凭窗口工作人员眼睛很难识别，为避免争吵和投诉，难免会有申请人提交虚假材料骗取登记的情况发生，为使改革持续稳定推进，同时保护基层工作人员的工作积极性，急需对工作人员建立容错免责机制。同时，对该类企业要建立合适的改正或撤销制度。

(一)建立容错免责机制。申请人提交虚假材料，造成行政复议或行政诉讼败诉，但经办人员已经尽到形式审查义务的或非主观故意的，免于追究经办人员职责。经确定容错免责的对个人在干部提拔任用中，不作负面评价；在干部年度考核、评先评优中不受影响。对所在单位，在年度党风廉政建设考核中免予扣分，免予取消评先评优资格；在社会满意度测评中免予扣分；在年度目标责任制考核中免予扣分。

(二)探索虚假登记纠错办法。对申请人提交虚假资料获得登记的，目前主要采取的办法有：一是引导当事人向人民法院提起民事诉讼；二是登记机关主动做出责令改正或撤销登记的行政行为。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》中明确：“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”但实践中，因司法民事程序耗时耗力，当事人往往选择采取行政复议或行政诉讼，一定要当事人走民事诉讼，会激化矛盾。当事人系被盗用身份证或其他不知情情况下被企业违法利用身份的案例比较适宜采取登记机关主动撤销，具体可依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关条款操作；对身份信息为真，变更登记时虚假签字且多次变更案情复杂的建议提起民事诉讼为妥；另外对虚假登记造成严重后果的应移交公安机关处理以对不法分子起到威慑作用。对不同虚假登记情况制定相应的纠错制度，保证畅通高效的救济途径，能有效平息当事人对登记机关的不满情绪。

(三)与纪委法院检察院等部门建立会商制度。就注册登记领域为贯彻落实“最多跑一次”改革推出的免于提交身份证原件核实、免于提交产权证原件核实、免于面签等措施做好沟通工作，对申请人提交虚假资料造成的投诉、信访、行政复议和行政诉讼，应该认定为申请人对提交资料的真实性负责达成共识，并驳回申请人不正当的诉求。

在目前全社会信用体系尚不完善，银行开户、房产过户、乘车出行、快递纷纷要求实名制的情形下，企业注册登记既要坚持形式审查的原则，又要利用信息化等多种手段，堵疏结合，防范受理登记虚假资料与推出简易可行的撤销登记措施相结合，获得群众办事便利化和降低政府履职风险的双赢。

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责任编辑：qinpeng

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