“划片入学” 存在的问题及改进建议

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引言

“划片入学”政策于2014年首次提出，到2015年，全国重点大城市所有县（市、区）实行划片就近入学政策，100%的小学划片就近入学；90%以上的初中实现划片入学。“划片入学”作为义务教育阶段学校招生入学的重要政策，其实施的初衷是促进教育公平，破解择校难题，在一定程度上均衡了各个区域中各种层次学生的分布，使各个学校的发展基本处于同一条起跑线上，消除了各个学校之间的不公平竞争，有利于教育教学质量的提高。然而该政策在现实执行的过程中，却衍生出了种种问题，如“学区房”、利益寻租、加剧阶层分化等。

“划片入学”当前存在的问题

（一）划片标准不明确、程序不透明，存在利益寻租现象

目前由于对“就近入学”的划片标准尚无明文规定，加上划片程序不公开、不透明，有些地方甚至“密封”起来进行划片，滋生利益寻租和教育腐败，主要表现在以下两个方面。第一，房地产开发商通过学校划片获益，推高房价，损害“就近入学”。由于一旦成为优质教育资源的学区房，房地产的价值常常会大幅增加，因此不少房地产开发商想方设法与优质教育资源攀上关系。比如房地产开发商捐建一所小学，作为某知名小学的分校区，在这种情况下，肯定是先保证其房地产小区的业主子女入学；或者与学校合作、捐资助学，即可购买名校的学位。

第二，地方有关部门主动进行利益寻租，导致教育腐败。主要模式就是：政府主导引入优质教育资源（如迁建名校、名校办分校等），并希望开发商能进行“援助”，政府再予以回报。如果开发商不“援助”，那么其小区的业主就不能享用这些教育资源。这两方面也是有些小区明明离某校很近但并不属于该校的招生片区，有些小区离得很远反而是该校招生片区的部分深层次原因。

无论哪种方式，都使得义务教育成为某些开发商和部门牟取暴利的资源，与义务教育的公益性相背离，损害了教育公平。而且“羊毛出在羊身上”，无论是“捐建”“捐资”还是“援助”，房地产开发商花的钱都将转嫁到购房者的身上，从而更使得学区房价格高居不下，甚至达到“天价”。这意味着富裕阶层可以通过强购买力获得优质教育资源，而弱势阶层享受优质教育资源的机会则受到剥夺，严重损害了“划片入学”的公平性。

（二）“划片入学”并没有从根本上解决择校入学问题，且可能加剧社会阶层的分化

择校问题，说到底，是由于教育资源配置不合理、不均衡造成的，改变升学方式并不能从根本上解决问题。实施划片招生就近入学在某种程度上可以抑制大范围内的择校现象，但也只是“治标不治本”，且仅适用于没有社会资源的家长，那些有社会资源的家长照样可以把孩子送进重点学校，渠道之一是通过购买“学区房”。越富有的人越能购买得起高昂的学区房，贫穷的人则沦为被收割的对象，从而加剧社会分层。有学者调查也显示，上层子女进入重点中学的入学机会比低阶层子女要高得多。

（三）“划片入学”在实施过程中为进城务工人员随迁子女入学设置了较高的“入学门槛”，不利于教育公平

现阶段，大城市实行的“划片入学”更大程度是保证拥有该城市户籍的适龄儿童接受义务教育基础之上的“相对就近、统筹安排入学”，而对于进城务工人员随迁子女，则存在着各种显性和隐性的“入学门槛”。以广州市的随迁子女“积分制”入学为例，必备项目包括广东省居住证、合法稳定居住、合法稳定工作和缴纳社保，也就是说家长居所越稳定、职业越稳定，量化积分越高，其子女越有可能入读公办学校，那对于居所不稳定、职业不稳定、原本就处于劣势地位的进城务工人员随迁子女来说，无疑是雪上加霜。这种以先赋因素进行教育资源分配的办法，与义务教育的公益性质相违背，违背了义务教育法的规定，不利于教育公平，也不利于社会阶层的流动。

原因分析

“划片入学”政策在实施过程中出现上述问题，首先是因为该政策并没有触动产生择校的根本原因。产生择校问题的根本原因是我国优质教育资源分配极不均衡，以及重点学校政策下学校的非均衡发展。

诚然，重点学校政策在国家经济困难、资源不足以支持所有学校的建设和发展的背景下，有一定的正面作用，即集中有限的人力、物力和财力办一批重点中小学，以“多处人才、快出人才、出好人才”，但时代发展到今天，至少在义务教育阶段，“经济困难说”已经难以站住脚了；义务教育法明确规定平等教育权，教育普及程度也已经大幅度提高，继续奉行各种变相的重点学校制度既有违社会主义教育的本质，又不得人心。因此，政府推行小学初中“就近入学”，以及后来的“划片入学”无疑初衷是好的；只是实际效果不如预期理想，因为它不是达到教育均衡发展的手段，反而其实施的前提是学校之间的均衡发展。

在学校差距极大的前提下，但凡有经济能力的家长都不会“听天由命”甘于让自己的孩子被分配到“差”的学校。也就是说为了让孩子获取更好的成才机会，只要存在着不同质量的教育资源供给，家长就会想方设法去争取优质教育资源。如果不触动上述重点学校政策下学校的非均衡发展这一根本原因，择校行为必然持续存在。

其次，学校划片信息不公开不透明，划片入学政策的执行也缺乏监督问责机制。调研发现，许多地方划片范围缺乏科学可行的标准，尽管一些地方教育部门对“就近入学”做了规定，如有些地方要求“小学就近入学为学生实际居住地与学校直线距离原则上在3公里以内，初中就近入学为学生实际居住地与学校直线距离原则上在5公里以内”（如广东省、江西省、重庆市都有类似的规定或建议），但在实际操作过程中，由于教育资源不可能均匀分布，这一原则很难落实。

此外，不少地方教育行政部门在执行划片入学政策时，并没有采取措施听取社会各个利益团体尤其是家长的意见，更不用说执行听证程序，有的地方甚至“密封”起来进行划片。划片入学政策的执行也尚未形成系统的、专项的责任和监督机制，不利于解决实际执行过程中出现的问题。

改进建议

为了促进教育公平，缓解“划片入学”过程中衍生出的“学区房”、利益寻租、加剧阶层分化等问题，可以尝试从以下方面着手。

第一，增加对薄弱学校的教育经费投入，落实校长教师交流轮岗机制。

要实现教育公平，应该着力解决区域教育资源不平等分配的问题。首先，增加教育经费投入，进一步加强薄弱学校建设。2017年，国家财政性教育经费为34207.75亿元，比上年的31396.25亿元增长8.95%，占GDP比例为4.14%，但与发达国家相比，还存在较大的差距。鉴于此，国家应该有针对性地提高教育支出的比例，扩大优质教育资源覆盖面，不断缩小城乡、区域、校际间的办学差距。其中，均衡我国教育财政投入是实现教育均衡发展的关键环节，中央政府应从宏观层面加强统筹协调，合理分配各级政府承担义务教育经费的比例，加大转移支付力度，持续改善薄弱学校办学条件，提高落后地区教师待遇，均衡地区间办学实力差距。

其次，加快学校标准化建设，健全落实校长教师交流轮岗机制，促进义务教育优质均衡发展。缩小校际间办学差距最直接、有效的途径是推进全国范围内的中小学标准化建设，为义务教育阶段每一所公办学校配备标准化的硬件设备，实现中小学的标准化办学，力求办好每一所学校。

同时，师资力量是学校办学的基础，均衡校际间师资队伍力量是推进义务教育均衡发展的内生性途径，是落实划片入学政策的切实保障。早在2014年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部就联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师轮岗交流的意见》，提出要加快区域内校长教师轮岗交流制度化建设，为推进义务教育均衡发展提供坚实的师资保障。现阶段应进一步健全落实这一机制，并以此为契机，提高我国师资队伍整体水平。

中国可以根据国情仿效日本的教育公务员制度，划定轮岗范围，制定明确的轮岗标准，促进主动轮岗和教育均衡发展；同时进一步落实义务教育阶段教师绩效工资制度，逐步缩小不同学校教师待遇的差异，为教师流动解决后顾之忧。

第二，借鉴香港小学招生制度的做法，科学制订划片入学细则，加大划片招生程序的公开透明性；同时建立健全划片入学政策执行监督机制和评估机制。

香港小学★招生也有片区的限制，称为“学校网”——香港教育局根据广义的地理区域及官立与资助小学的分布情况，将全港划分为30多个小一学校网。但是香港小学有50%的学额可用于“自行分配学位”，即自主招生，是不受学校网限制的。自主招生不设考试，而是根据香港教育局所定的准则，决定是否录取。

★注：香港的中小学主要分为官立学校、资助学校、私立学校和国际学校，其中提供九年免费普及小学和初中教育的是官立学校和资助学校，因此本文中香港中小学主要是指这两类学校。根据《香港统计年鉴》最近几年的数据，香港超过80%的小学生在官立和资助学校就读。

另外50%的学额用于电脑“统一派位”，也分为两部分：①为不受学校网限制的学校选择，家长可选择不超过3所位于任何学校网的小学，该部分占统一派位学额的10%；②为受学校网限制的学校选择，家长须选择其住址所属小一学校网的参加统一派位的小学（居住在内地的申请儿童则须选择载列于《统一派位选校名单（居于内地申请儿童）》内的小学），该部分占统一派位学额的90%。统一派位基本上是根据家长选择及申请儿童的“随机编号”来分派学位，派位过程由电脑进行操作，以减少人为干扰。如果在派位过程中，某个学校网内小一学额不足还可以向邻近仍有剩余的学校网借调学位。

香港小学的这一招生制度（香港称之为“小一入学统筹办法”），既有利于学校保持传统和发展特色，也有效缓解了进入受欢迎小学的激烈竞争，较好地保证了就近入学和社会公平。学生方面，由于可以向不超过3所不受学校网限制的小学报名参加电脑派位，大大增加了进入受欢迎小学的机会。同时，该制度的实施也受到小一入学委员会和廉政公署的监督和保障。从实施效果来看，2017年度香港共有 55 880 名儿童参加小一入学统筹办法而获分配学位，其中23 645 人（42.3%）最终获自行分配学位及32 235 人（57.7%）透过统一派位获分配学位，在统一派位中，获不受学校网限制的学位的儿童占获统一派位的9.9%。这些数字均与规定的比例相差不大，“小一入学统筹办法”得到较好的落实。

建议内地借鉴香港小学招生制度的经验，一是允许部分中小学预留一定比例的学额面向全区招生，以鼓励学校办出特色，同时也增加学生选择的权利。二是仿照“学校网”的做法，大力推行“多校划片”，即一个小区对应多所小学和初中，以电脑随机派位的方式确定录取名额。三是在制订划片入学细则时，要充分考虑社会、学校、学生各方面的利益，建议成立小一入学委员会和小升初入学委员会，由政府教育部门人员、相关部门人员、学校领导、教师代表、家长代表等共同组成，负责制定划片方案，并监督方案实施。

四是加大划片招生程序的公开透明性，确保整体工作在社会监督下进行。如各市、区教育局可以通过政府网站或微博、微信公众号等有效方式，将每一所公办学校的划片范围、工作程序、内容、结果以及招生信息，包括可以提供的学额数、实际招生数、招收本地户籍学生数、招收政策性照顾借读生和通过积分入学学生的数据等及时公开，以杜绝公办学校划片招生过程中的暗箱操作。五是加强问责机制，对于实名举报的问题，要根据线索认真查处，并及时将处理结果向社会公布。

第三，将进城务工人员随迁子女纳入划片入学范围内，建立与之相适应的入学制度。

根据教育部《2017年全国教育事业发展统计公报》，2017年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1406.63万人，占整个义务教育阶段学生比例的9.70%（2016年这一数字为9.82%）。要解决如此大规模的随迁子女教育问题，对于我国现行的教育管理体制是一个巨大的挑战。当前应进一步落实并在全国范围内大力推广“租购同权”（即符合条件的承租人子女，以其房屋备案租赁合同地址为实际居住地，由区教育局为其统筹安排公办学校学位，保障其接受义务教育权益），最终使得至少在接受义务教育方面，一视同仁对待本地户籍居民的子女和进城务工人员随迁子女。

为解决学区房市场的信息不对称问题，可以仿照美国地方政府的做法，采取建立商品房价格管控机制的措施，及时发布学区房租赁及出售信息。同时，建立健全进城务工人员及其随迁子女的信息管理体系，对随迁子女的动态加强管理、注重分析，对于符合在城市公办学校就读的进城务工人员随迁子女，积极创造条件，一个都不少地全面保证其入学。

再者，完善政府向社会购买教育服务机制，增加政府补贴的民办学校的学位数量。考虑到城市公办学位难以在短时间大规模增加，民办学校将继续在随迁子女教育上扮演重要角色。各城市应根据实际情况，在逐渐增加公办学校学位供给的基础上，继续增加民办学校学位补贴的数量，完善政府向社会购买教育服务机制，加大在非中心城区和人口导入区向民办学校购买义务教育学位力度。同时，加大地方财政对民办教育的扶持力度，提高民办教育质量，进一步规范民办学校中小学招生工作。

★ 本文系IPP独家稿件。作者：李彩霞，华南理工大学公共政策研究院编辑；李海滨，华南理工大学公共政策研究院研究员、教授。

编辑：IPP传播

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