【解读】林民旺：莫迪执政以来印度外交的三次转变

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2019年12月18日，美国和印度外长和防长 “2+2”对话会在华盛顿举行。图为对话会结束后共同出席记者招待会的印度防长拉杰纳特·辛格（左一）、印度外长苏杰生（左二）、美国国务卿蓬佩奥（右二）、美国防长埃斯珀。

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2014年5月，莫迪正式就任印度总理后，其外交重点是推进印度的经济发展利益，总体上是高度实用主义的，基于现实利益而非某种意识形态。奉行领导型强国外交的莫迪政府很快就遭遇了外交上的困境，于是莫迪政府在外交策略上进行了调整，特别是大幅调整和改善了同中国、俄罗斯的关系。新冠疫情暴发以来，印度奉行了要让中美走上对抗的“不归路”的策略，这样印度才能从“两极对抗”中谋利。不过，印度外交的第三次调整，仍面临诸多不确定性。

本文作者系盘古智库学术委员、复旦大学国际问题研究院研究员林民旺，文章来源于《世界知识》2020年第21期。

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2014年5月，莫迪首次赢得印度人民院（下院）选举上台执政，旋即开启印度外交新模式。不过，在遭遇现实的挫折后，他进行了策略上的局部调整。2019年5月，莫迪第二次赢得人民院选举后，其外交方略进一步偏离印度过去的大国平衡，冒险性更为凸显。

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第一次转变：试图扮演“领导型力量”

2014年5月莫迪正式就任印度总理，印度战略界人士普遍期待他能够在促进印经济发展方面迈出突破性步伐，在外交上更加积极有为。当时，中国舆论界同样对他存有诸多期待，普遍预计他将是专注于经济发展的务实“改革派”。2002年莫迪担任古吉拉特邦首席部长（地方政府首脑）时，古邦曾发生大规模教派骚乱事件，导致莫迪的形象在美西方国家充满争议性。加上2013年的科布拉加德事件引发印美外交风波对两国关系的冲击，当时看来，莫迪政府在推进印度与美西方国家关系方面似乎存在着不小的阻力。

然而，莫迪对印度外交的调整大大出乎了众多观察者的预料。在大国关系方面，印度明显不再搞“谨小慎微”的平衡，而是快速推进与美国、日本的关系。2014年9月，日本成为莫迪当选后出访的第一个大国。同月，他又开启了对美国的访问。2015年1月，美国总统奥巴马回访印度，并且受邀作为主宾出席印共和国日庆典，这也是美国总统首次作为主宾参加这一活动。在周边外交方面，莫迪政府同样打破常规，2014年5月邀请南亚所有国家领导人参加其就职仪式。随后他访问了不丹、尼泊尔、巴基斯坦、孟加拉国、马尔代夫、斯里兰卡等印度周边国家，试图扮演南亚领导者角色，重塑南亚地区国际关系。

莫迪的外交政策与他对印度战略定位的革新息息相关。2012年时，印度战略界还在探讨印度要奉行所谓“不结盟2.0战略”，其实质仍然是探索印度如何扮演好“平衡国”角色。然而，莫迪政府上台后却将印度定位为领导型力量（Leading Power），而不再是平衡性力量(Balancing Power)。因此在战略姿态上，莫迪治下的印度势必把本国视为“领导”，而不能继续试图搞“平衡”。

在大国关系方面，莫迪政府主张基于议题同各个大国形成“多头联盟”（Multiple Alignment ）。在周边外交方面，为了确保印度“南亚领导者”的地位，莫迪政府提出了一系列周边外交政策，包括“邻国优先”“东向行动”（寻求深化印度与印东边的东南亚、东北亚、大洋洲等地区国家深化关系的政策）“西联”（寻求深化印度与印西边的中东、印度洋岛屿等地区国家关系的政策）和“季风”计划（寻求扩展印度在印度洋地区影响力的政策）等，力图确保印度在南亚次大陆和印度洋地区的独大。在多边外交场合，他更积极地提出印度的主张，如推动联合国将每年的6月21日设立为国际瑜伽日；构建印度主导的多边机制，如国际太阳能联盟等。

在做法和策略上，莫迪政府的外交姿态是“进攻性”的，寻求主动塑造议程，而不是被动反应。在这一阶段，莫迪外交的重点是推进印度的经济发展利益，总体上是高度实用主义的，基于现实利益而非某种意识形态。

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第二次转变：策略上的平衡

奉行领导型强国外交的莫迪政府很快就遭遇了外交上的困境。大国外交方面，中印关系自2014年后呈现“高开低走”态势。莫迪政府在涉及中国重大利益关切的问题上不断突破底线，最终导致两国在2017年爆发了洞朗事件：印度边防部队在中印边界锡金段越过边界线进入中方境内，与中国军队形成对峙，持续达72天之久。最终，印方将人员和设备撤回边界印方一侧。洞朗事件使得中印关系一度“探底”。与此同时，莫迪的亲美亲日姿态，也招致俄罗斯的不满。就在2016年印度宣布要全面孤立巴基斯坦的时候，巴和俄罗斯却在2016年9月公开宣布举行两国首次联合军事演习。更让印度不安的是，2017年上台执政的美国总统特朗普打着“美国优先”的旗号，多次发出让盟友负担更多安保费用等带有孤立主义色彩的声音，特朗普政府能否推进美印关系令人存疑。同时在印度赴美人员的签证等问题上，印美两国也存在矛盾。

在此背景下，莫迪政府在外交策略上进行了调整，特别是大幅调整和改善了同中国、俄罗斯的关系。2018年4月27～28日，中印两国领导人在武汉举行首次非正式会晤，增进了两国领导人的互相了解，改善了因洞朗对峙而恶化的中印关系。与此同时，莫迪于2018年5月赴俄罗斯索契与俄总统普京举行非正式首脑会晤。在应对美国提出的“印太”战略方面，2018年6月1日于新加坡参加香格里拉对话会时，莫迪对印度的“印太”观进行了较为“平衡”的阐述，称“印度并不把‘印太’视为一种战略规划，也不认为它是一个由有限成员组成的集团，也不是一个试图占据主导地位的集团”“印度不认为它是针对任何国家的”。

不过，莫迪政府在2018年的策略调整多半是出于2019年印度人民院选举的考虑，比如其在选举期间需要稳定住中印边界局势。同时，2018年印度与巴基斯坦同时加入上海合作组织，推动莫迪着手稳定印俄关系。核心决策层人事变动的因素也很重要。2018年1月，顾凯杰出任印度外交秘书，接替具有亲美冒险色彩的苏杰生，推动印度外交部分回归大国平衡。

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第三次转变：更具冒险性

2019年5月，莫迪第二次赢得人民院选举。与五年前相比，莫迪所在的印度人民党在人民院中获得了更多席位，而政府内阁更成为了名副其实的“莫迪内阁”，这使莫迪几乎不再受到任何内部政治力量制约。这种背景下，莫迪政府不论是在内政还是外交方面，都采取了一系列冒险举措。内政方面，包括废除赋予印控克什米尔地区“自治地位”的《宪法》370条，推动议会通过带有教派歧视色彩的《公民身份法》修正案等。外交方面，印度于2019年11月2日发布的新版政治地图中，将印度同中国、巴基斯坦有争议的领土都划入印度版图中。

2020年初，新冠疫情突然暴发，莫迪政府的对外政策调整也随之加速，这显著地体现在其对华政策上。在响应美国的“印太”战略方面，印度同美国及其盟友打造海上“准同盟”的步伐加大。2020年印度和澳大利亚签署《相互后勤支持协定》，与日本签署《相互提供物资与劳务协定》，将与美国签署《地理空间合作基本交流与合作协议》。这样，在美日印澳四国之间就构建了一个军事后勤相互支持的体系，而印度也一定意义上获得了美国军事“准盟友”的地位。在经济发展布局方面，莫迪政府大力度推进印度同中国“经济脱钩”，试图重新塑造印度同全球产业链的相互依赖关系。当前，美国正积极推动全球产业链的“去中国化”，印度认为这构成了本国的“重要机遇”，积极试图承接从中国转移出去的产业链。

印度当前的对外战略调整也可以从印度外长苏杰生在2020年9月新出版的《印度的方式：不确定世界下的战略》反映出来，书中主张印要交好美国、应对中国、深耕欧洲、安抚俄罗斯、调动日本、整合邻国、影响更广泛的周边、扩大传统的支持者。其中，中国被定位为印度的“麻烦制造者”，需要管理，而其他大国显然都是印可以依靠的力量。苏杰生认为，在当前及未来相当长的时期内，中美战略竞争都是印度外交要考虑的首要因素。因此印度应奉行的策略是要让中美走上对抗的“不归路”，这样印度才能从“两极对抗”中谋利。并且，他认为，中国在20世纪70年代末正是通过积极推动构建反苏阵线，才给中国的改革开放营造了良好的外部环境。他认为，目前印度的战略环境与20世纪70年代末的中国颇为相似。

不过，印度外交的第三次调整，仍面临诸多不确定性。例如，中美的战略竞争存在着缓和的可能性，而印度的亲美战略一定意义上还受到印与俄罗斯、伊朗关系等诸多因素的掣肘。■

文章来源于《世界知识》2020年第21期

图文编辑：崔颖

责任编辑：刘菁波

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