反洗钱法迎来重大修改，特定非金融机构受到监管

（原标题：反洗钱法迎来重大修改，特定非金融机构受到监管）

21世纪经济报道记者李玉敏 实习生郭聪聪 北京报道

日前反洗钱法修订草案提请十四届全国人大常委会第九次会议正式审议，受国务院委托，中国人民银行行长潘功胜作关于《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》（下称“修订草案”）的说明，这标志着自2007年1月起施行的反洗钱法将迎来首次重大修改。

此次修订草案共7章62条，对原《反洗钱法》做了较大改动，修改条文多，规则变化大，修订草案围绕明确法律适用范围、加强反洗钱监督管理、完善反洗钱义务规定，对相关制度进行了补充和完善。

“正如《宪法》之于法律，《反洗钱法》是反洗钱法律制度的基本法。自全国人大常委会2006年10月通过《反洗钱法》，距今已经18年，此次《反洗钱法》修订是十分重要的，在立法上与时俱进地反映了新形势下反洗钱的需要，为后续行政法规、部门规章的实施细则提供了法律依据，我愿把它评价为一个里程碑式的重大事件。”北京大学法学院教授、参与反洗钱法修订草案讨论的专家王新教授如是说道：“在反洗钱已被提升到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度的大背景下，此次修法对于完善我国的反洗钱法律制度具有重大意义，本草案有望在2025年前得以通过。”

“若对本次修订草案的变化进行总结，我认为此次修订内容具有宽、细、严的特点”，北京市京都律师事务所主任朱勇辉律师对记者说道：“首先是内容宽，体现在内容增加了对金融机构风险管理工作要求、将特定非金融机构纳入至义务主体，优化反洗钱监管措施和手段等方面。第二是规定细，细化了行政权力机构的管理权限及监管措施、被监管主体的义务要求等。三是措施严，修订草案中对洗钱行为的行政处罚力度大幅增加。”

洗钱犯罪形态不断升级，强监管是修法核心

随着洗钱规模和深度的日益加剧，洗钱行为威胁到了社会政治、经济、法律、公共秩序等多个领域，已被国际社会公认为冷战之后典型的“非传统安全问题”。

王新教授将洗钱犯罪发展归结了三个阶段：洗钱的1.0版本是毒品、有组织犯罪和腐败犯罪的衍生物。洗钱犯罪在产生初期是恰如寄生虫般紧密地依附于毒品、有组织犯罪、腐败犯罪等三类上游犯罪之上。洗钱的2.0版本是恐怖主义及恐怖融资的重要渠道，恐怖组织在通过各种途径取得资金后，通过存储至世界各地的金融机构，将不法资金洗白。而随着洗钱规模、洗钱深度的日益加剧，洗钱进入全新升级的3.0版本，其危害性呈现“核裂变”式的发展，逐渐地从依附于上游犯罪的单一属性中脱离出来，升级为非传统性安全中的突出问题，具有自己独立的危害属性。

洗钱犯罪的发展破坏了国际及国内金融业、经济发展、政府和法律制度的良好发展，打击洗钱犯罪对维护金融安全、反腐倡廉、反恐怖主义、国际合作等方面的独特作用，这也是本次修订《反洗钱法》的时代背景。

修订草案的修改条文众多、规则变化重大，可以反映出我国反洗钱监管制度的重要发展方向。

一是明确职责分工；二是完善金融机构反洗钱监管；三是明确特定非金融机构的范围及反洗钱监管；四是加强风险防控与监督管理；五是完善国务院反洗钱行政主管部门与国家有关机关的反洗钱信息共享机制，建立受益所有人信息管理、使用制度。

监管理念由“规则为本”过渡到“风险为本”

“规则为本”与“风险为本”是一组相对的反洗钱监管理念。朱勇辉律师提到，要求金融机构从“规则为本”向“风险为本”的监管理念过渡，将“风险为本”制度化、法律化，是本次修订的重要内容。

“规则为本”是指监管机构依照通用的合规原则和具体标准去评价金融机构，注重形式合规。但在地区不同、类型不同、业务不同现实情形下，监管机构对金融机构的监管要点是不同的。“打钩式”的形式合规判定弊端日益显现。

“风险为本”在国际反洗钱组织金融行动特别工作组（FATF）《四十项建议》中位列第一项，居于指导地位，业已成为了国际反洗钱标准。“风险为本”的本质要求是具体情况具体分析，针对不同风险制定相应的措施，并将风险评估落实到监管、义务履职的实践中，从而监管机构制定有具有针对性的监管要求，金融机构采取差异化反洗钱措施，用与实际风险相匹配的程序去管理并降低洗钱风险。

在修订草案中，“风险为本”的监管理念得到贯彻，其中明确开展洗钱风险评估、要求金融机构不得采取与洗钱风险状况不匹配的风险管理措施、应基于风险开展客户尽职调查并采取相应措施等都体现了“风险为本”监管要求。

特定非金融行业被纳入监管

本修订草案的一个重要变化亮点是将特定非金融行业纳入反洗钱监管的主体当中，扩大了义务主体的范围。

修订草案第61条划定了“特定非金融机构”的主体范围：本法所称特定非金融机构，是指：(一)提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构；(二)接受委托为客户办理买卖不动产代管资金、证券或者其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金以及代理买卖经营性实体业务的会计师事务所、律师事务所、公证机构；(三)从事贵金属、宝石现货交易的交易商；(四)其他由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的需要履行反洗钱义务的机构。

王新教授介绍说，“以往我们把反洗钱的义务主体限定在金融机构，但随着时代的发展，很多犯罪分子绕开银行等金融机构去洗钱，犯罪形式逐渐地从依附于上游犯罪的单一属性中脱离出来”。本次修订法案将房地产开发企业或者中介机构、贵重金属交易商、特定的会计师律师事务所等非金融机构纳入义务主体，加强对特定非金融行业履职过程的监管，是对打击新型洗钱犯罪的需求的积极回应。

朱勇辉律师也表示，“为了适应新的反洗钱形势，修订草案对特定业务下的非金融机构采取了'金融机构化'的管理，要求其在从事本法规定的特定业务时，应当参照金融机构履行反洗钱义务。此次纳入监管的特定非金融机构业务，具有资金交易体量大的共性，此类业务在权属关系变更过程中更容易产生洗钱风险。”

王新教授认为，把特定非金融机构纳入监管并明确其范围也是我们履行国际反洗钱标准的一个必备的步骤。

2007年我国加入FATF，并在2018年接受了FATF的第四轮互评估，在6项评估结果的不合规中，其中有3项都与特定非金融机构有关。王新教授说，在我国面临FATF第五轮评估的国际背景下，修订草案将个人、单位、企业和特定非金融机构纳入反洗钱的义务主体中，改变了监管义务主体单一的情况，有助于监测和遏制各种形式的洗钱活动。

行刑衔接打击洗钱犯罪

在打击洗钱犯罪的过程中，《反洗钱法》与《刑法》分别担任事前预防与事后打击的角色。《反洗钱法》从行政监管角度明确了预防洗钱的前端机制，《刑法》从刑事惩治角度制定了事后打击洗钱犯罪的法律规则，王新教授将反洗钱中的行刑衔接，称之为“双剑合璧”。

作为单行法的《反洗钱法》，在此次修订中强化了行政监管，明确反洗钱行政主管部门可以采取监督检查措施，开展反洗钱调查，搭建起反洗钱最基础的制度框架。王新教授提到，随着修订草案的落地实行，相关部门应颁布实施细则等指导性文件，研究建立相关的配套机制。

同时，修订草案还扩充了反洗钱的概念内涵，草案第2条明确了“通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”、“恐怖主义融资活动”均为洗钱活动。朱勇辉律师提到，“修订草案将反洗钱的概念由七类上游犯罪扩大至所有犯罪，这是对洗钱手法不断升级的积极应对，也体现了对洗钱行为采取从更宽泛更细致更严厉的立法导向。在行刑衔接上，《反洗钱法》修订草案的行政规制范围对应的是《刑法》第312条'掩饰隐瞒犯罪所得罪'，而不再限于《刑法》第191条的'洗钱罪'之中。”

修订草案中将“尽职调查”列为了反洗钱义务之一，要求反洗钱义务机构应当对客户进行反洗钱调查，事实上对反洗钱义务机构提出了更高要求，若反洗钱义务机构未履行尽职调查义务，则构成了洗钱犯罪。

对于实务中洗钱犯罪的行刑衔接，朱勇辉律师提到应特别注意洗钱行为共犯认定的问题。“洗钱行为是一个具有多个环节、多个交易主体，多个账户、多频次的复杂交易行为。在打击洗钱犯罪的过程中，不乏被动参与或不知情参与的当事人，就如存在将账户借给亲友使用、或为挣几十块钱的使用费而借给他人使用的当事人。尤其像大学生一类的年轻人，社会经验不足，因好意在不知情的情况下替犯罪人转过账，而就被认定为了洗钱罪的共犯。”

“若凡是与洗钱行为相关的人、相关的账户、相关的交易，我们都采用一网打尽的方式的话，是否因打击面过宽，而产生较多误伤的行为？”朱勇辉律师提出了自己的担忧。“在帮信罪泛滥的这一前车之鉴下，我认为在对涉及洗钱行为的行政管理处罚和洗钱犯罪的打击中，坚持主客观要件相统一的原则，既要打击洗钱行为，也要注重个体利益的保护。”

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