李景鹏：关于行政权力的自律与他律

国家行政权力的任务是满足社会对公共事物的需求，而要有效地和高质量地满足这一需求，各级行政权力自身便应该是高质量的。那么，如何保持行政权力的高质量呢？这就要靠行政权力自身的管理和外部的制约，也就是靠自律和他律。

现代社会和前现代社会（或称传统社会）其对公共事物的需求有着巨大的差别。前现代社会主要是要求国家的行政权力对社会、对人民进行管理和控制。而现代社会则主要要求行政权力为社会、为公民服务。

在现代社会中契约论作为行政权力的合法性的理论基础，早已深入人心。在政治民主高度发展的基础上，市民社会已相当发达。而在成熟的市场经济的条件下，行政权力对社会控制的范围已大为缩小。这就使行政权力遇到了强大的外部的制约力量，形成比较完善的他律的机制。另一方面，由于实行严格的公务员制度，其内部的规则和程序也有效地规范着各种行政行为。同时，整个公务员制度是由政治官员来节制的，而政治官员又受到选民的节制。这就造成行政权力以服务于社会为标准的自律机制。也就是说，在现代社会中，行政权力一般地说是具有自律和他律机制的。

我国行政权力运行的现状和“治理”的要求相比，还有很大的差距。

那么，为什么我们的行政权力的运行存在着如此大的问题呢？

首先，是由于社会利益关系的大变动对行政权力造成的巨大影响。这种影响集中地表现在我们的行政机关在社会利益变动的过程中已经产生了与社会利益和国家利益相对立的特殊利益，从而使行政改革的要求和各级国家机关自身的利益发生了严重的矛盾。

一是作为一个具体单位的特殊利益。

二是作为一个单位的主要领导人的个人利益（可以是一个人，也可以是几个人）。

其次，是由于我们处于从计划经济向市场经济过渡的过程中，政府的职能与市场的职能之间的界限不断地发生变化，很难掌握政府干预社会程度的合理的限度。

再其次，在中国缺乏一个法治的环境，无法树立起法律的最高权威地位，因而使法定的权利得不到尊重，法定的程序形同虚设，监督的机制无法形成，使行政权力的自由裁量权任意膨胀，甚至发展到为所欲为的地步。

最后，我们的市民社会尚未形成。人民群众既没有自治的环境，因而也无法锻炼自治的能力。再加上我们的传统文化中“当官要为民做主”的思想影响，造成人民对政府的严重依赖心理。从而造成行政权力渗透到社会一切角落，控制一切的局面。

从以上的情况即可以看出，我国的行政权力是非常需要来自外部的和内部的监督和制约的，也就是非常需要他律和自律的。

首先探讨一下关于自律的问题。我们的行政权力虽然已经产生了与国家利益和社会利益相对立的特殊利益，但从整体上来看，从总的运行机制上来看，基本上仍然是作为国家利益和社会利益的代表者的身份存在着的。因此仍有自律的可能，仍能生长出自律的某些机制来。那么如何实现自律呢？自律是一种建立在自觉基础上的自我约束行为。而这里所说的自觉不仅仅是行政官员个人的自觉，主要是指作为一个行政机构的整体的自觉。这种整体性的自觉是要以一定的行政文化为基础的。而在行政文化中的很重要的一个方面就是行政伦理。因此要想使一个行政机构进行自律，首先要进行行政文化的建设，尤其是要进行行政伦理的建设。在行政文化和行政伦理建设中的一个核心的问题就是对行政权力合法性的认识问题。人们之所以会滥用权力，从认识根源上说就是弄不清这个问题。也许我们的官员在理论上都知道人民是主权者，国家的一切权力都来自人民。

与此相联系，行政权力的自律还应包括自律的机制的建立。所谓自律的机制就是指一种制度安排，这种制度安排的特点就在于它能自动地调节一个行政机构内部的自我约束行为，并使这种调节不受行政机构内部某些个人行为的干扰。如何才能建立这样一种机制呢？为此必须明确建立这种机制的条件。这个条件就是要使自律的机制一方面与与行政机构内部每个人的利益（包括物质的利益和精神的利益）密切地联系起来，另一方面与行政机构的集体荣誉密切地联系起来。这样才能产生一种动力，促使人们愿意接受这种约束。这样就能形成对约束的集体的共识。而当有人违反自律的原则时，这种共识就会变成强大的道德舆论的压力，从而使违反得到纠正。

此外，行政权力的自律还应包括掌握行政权力的人的自我修养。

其次是关于行政权力他律的问题。这就是关于行政权力的外部监督和制约的问题。这种外部的监督和制约是分为不同层次的。第一个层次是来自行政机构系统内部上级或其他有关行政机构的监督和制约，第二层次是来自系统外部的其他权力的监督和制约，第三个层次是来自广大人民群众或市民社会的监督和制约，第四个层次是来自国外的各种力量的监督和制约，第一个层次和第二个层次的他律，主要是靠严格的程序和制度来保证的。也就是说需要一个好的法治的环境，来树立制度的权威性。使各个机构都按照制度和程序办事，以达到他律的目的。第三个层次的他律有赖于市民社会的成长和民主的发展，在这个基础上增强人民群众的政治参与能力。第四个层次则靠政府遵守国际协议的信用。这样才能将我们有关的行政权力置于国际组织的监督和制约之下。

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