【政治卷】卢武铉政府的政治改革

发布时间：2024-12-19 10:05

2020-12-04 13:34:30

2003年2月25日，“庶民总统”卢武铉宣誓就职。

一、政治改革

01 内阁成员年轻化

2003年1月26日，韩国国会批准卢武铉关于高建担任总理的提名。

在新总理的举荐和同意下，卢武铉首先任命的19名长官的年龄均在40～60岁。在新内阁名单中，包括法务部长康锦实、保健福社部长金花中、环境部长韩明淑、妇女部长池银姬等四位女阁员和另外三位未满50岁的阁员。

但是，试图打破国家机关中论资排辈传统的效果不佳，2004年7月28日，卢武铉政权的第一期内阁除了信息通讯部长官陈大济和妇女部长官池银姬之外，其余的成员全部被更替。

02 总理职权扩大

卢武铉主政后，在宪法允许的范围内扩大了总理的职权，将总统的部分权力移交给了国务总理。但是，内阁成员的任免权则完全控制在总统手中，不容任何人或组织、机构干预。

03 行政人员管理

卢武铉总统特别要求各部长官，必须忠实于他的政策，否则坚决撤换。例如，2004年1月16日，卢武铉任命潘基文为外交通商部长官，取代主张同美国保持一致的尹永宽。

卢武铉反对任人唯亲，始终坚持“德才兼备”原则选拔内阁官员。2005年初，执政的开放国民党党内有人主张，执政已进入第三年，内阁改组应有多数执政党内人士进入内阁，但是卢武铉拒绝了这一要求，在撤换6个部门长官时，开放国民党议员仅1人入阁。

2005-2006年，韩国修订了包括《国家公务员法》在内的多项法律，实行了“高级公务员团”制度，废除五、六、七级的国家公务员考试的申请书上的学历一栏，以消除学历和学校至上的影响。

04 地区均衡发展

卢武铉在国政运营上，把实现地方化和国家均衡发展作为核心国政课题。

为此，政府建立了推动政府革新的机构体系，其代表性的机构有青瓦台的革新首席书记室、总统咨询机构、政府革新地方分权委员会、行政自治部的政府革新总部等部门。

政府关于建设行政中心复合城市（世宗市，首尔以南约120km）的战略决定，是卢武铉总统把中央权力大幅度下放到地方的重要步骤。

2006年，确定仁川、釜山、光阳为经济特区，以搞活地方经济。

二、反腐运动

卢武铉强调司法检察机关独立性。

01 财团——SK集团

卢武铉上台伊始，就猛烈抨击与政府官勾结的韩国大财团的腐败，支持检察机关以“腐败罪”逮捕韩国最大企业集团SK集团总裁。不久，SK集团总裁崔泰源与另外9名集团行政人员因涉嫌一宗价值12亿美元的舞弊案被拘捕。2003年6月13日，韩国法庭裁定，其假账罪名成立，判处三年监禁。

02 军界——申日淳

2003年5月24日，韩美联合司令部副司令长官、四星将军申日淳因盗用公款被处罚，并被要求偿还所有贪污的政府资金，判处监禁。

03 整顿亲缘政治——胞兄卢健平介入人事风波

卢武铉还加强了对本身和高级官员亲属的教育和管束。2003年卢武铉胞兄“介入人事”风波后，卢武铉立即指令政府制定管理总统的亲人长期对策。不久，青瓦台就出台了一套专门管理监察总统亲人的制度：强化青瓦台监察部门及总统亲人，其中包括总统直系亲属、总统夫人的直系亲属、总统子女的配偶亲属以及总统三代之外的远房亲属所在地的警察监察功能，并加强青瓦台与国家反腐委员会及司法机关紧密配合。

2004年11月2日，政府决定成立专门调查国家公务员及其家属腐败和不轨行为的机关。

三、政治风波

01 “对朝汇款”事件 2002－2003 在深化反腐败斗争的过程中，“对朝汇款事件”成了大国家党挑战卢武铉政府的对朝“和平繁荣政策”的武器。

2002年9月，韩国大国家党议员向媒体披露惊人内幕：金大中政府通过现代集团将5亿美元的秘密资金交给朝鲜政府，以促成2000年历史性的朝韩峰会。总统金大中及其主要幕僚和一些商界人士涉嫌此案。

在大国家党的推动下，2003年2月26日，国会通过特检法，调查这一事件。6月25日，韩国特别检查小组公布了向朝鲜提供秘密资金事件的调查结果：韩国现代峨山公司董事长郑梦宪以南北经济合作为条件向朝鲜提供了5亿美元的资金，其中1亿美元被判定为促使南北韩首脑会谈而向北方提供的代价性资金。

不满于这个结论，大国家党要求特检小组继续调查，并提交了新的特检法案。2003年7月15日，国会不顾总统要否决的警告，在执政党议员退场的情况下，表决通过了由大国家党提出的“再特检法案”。该法涉及的调查范围非常广泛，包括2000年南北首脑会谈前后，秘密支援朝鲜资金的出处及途径；青瓦台前秘书室室长朴智元收受前现代证券总裁李益治的150亿韩元资金事件；对朝提供的资金是否被用于核爆实验等；调查期限为120天，并规定无须得到总统批准，仅凭特检报告即可延长调查时间。卢武铉总统通过民政首席秘书表示“不会接受将朴智元事件之外的其他问题，纳入特检调查范围的做法”。一周后，他否决这个法案。

8月4日凌晨，郑梦宪在位于汉城市内的现代峨山公司总部跳楼自杀身亡。郑梦宪自杀使检察机关对现代财团向朝鲜秘密提供资金事件的调查陷入困境。

12月13日，首尔地方法院以接受贿赂和卷入“非法”向朝鲜汇款罪，判处前总统金大中的首席秘书朴智元12年监禁。

02 多名助手受贿事件 2003－2004

2003年10月10日，卢武铉的3名助手，即总统府第一附属室长梁吉承、卢武铉总统竞选班子事务总长闫东渊、前总务秘书崔道述等亲信陆续被检察机关查出从企业和个人手中收取怀疑用于政治目的的巨额非法资金，其中崔道述涉嫌受贿和违法接受SK集团非法政治资金11亿韩元。

10月11日，卢武铉在青瓦台举行的临时记者招待会上为多名总统助手卷入经济丑闻向国民道歉，宣布他将同意在来年4月大选前进行公民信任投票，以便重新获得国民对他的信任。韩国内阁总统助手随即决定提出集体辞职，以示对目前的状况承担责任。卢武铁绝接受总理和全体国务委员以及总统府秘书、助理的辞呈。

大国家党要求国会任命特别检察官调查卢武铉亲信的非法行为。11月10日，国会通过了特别检察法，决定对卢武铉3位亲信收取政治资金问题进行特别调查。29日，卢武铉动用总统否决权否决了这项特检法，要求国会重新审议。

大国家党通过其领袖绝食、议员拒绝到国会工作的办法，并最终与另两大反对党——新千年民主党和自民党联手，促使国会于12月4日再度通过特别检察法。

卢武铉表示，如果他的选举阵营在总统选举中使用的非法资金规模超过大国家党的十分之一，他将辞去总统职务并退出政坛。

此后不久，一批反对党成员的受贿案件相继浮出水面。

检察机关查明，大国家党在总统大选中从韩国工商界至少收受了500亿韩元的非法政治资金，其中单是总统候选人李会昌的核心亲信、法律顾问徐廷友经手的资金就占到全部非法政治资金的一半。12月，徐廷友被韩国检察机关逮捕。

12月16日，前总统候选人、反对党领袖李会昌承认于2002年大选中非法接受财团约500亿韩元政治献金。

2004年1月9日，韩国检察院向法院申请拘捕大国家党议员崔嫩雄、朴在旭、金荣驯、朴明焕、朴柱千、开放国民党议员郑大哲、民主党议员李训平、朴柱宣8人。检察机关同时向8名国会议员发出拘捕令，这在韩国历史上还是第一次。

3月8日，韩国检察机关公布了对非法政治资金的中期调查结果，卢阵营的非法大选资金规模包括安熙正等人收取的资金在内，高达80多亿韩元，已超出了大国家党收受的600亿韩元的“十分之一”。大国家党和新千年民主党便利用卢武铉此前的承诺，以总统违反选举法、总统亲信收取政治资金和总统对经济不振承担责任等三项指控，于3月9日向国会提交了弹劾总统的动议案。弹劾动议得到159名两党国会议员的签名，超过了法定的130名最低提案人数。2004年3月12日，国会以超过法定的三分之二多数票通过了弹劾总统卢武铉动议案。由此，卢武铉被中止行使总统权力，由国务总理高建任代总统，直至韩国宪法法院对这一弹劾案作出最终裁决。这是韩国宪政史上第一起总统弹劾案。

在国务总理高建代行总统权力期间，自15日起抗议弹劾总统卢武铉的市民团体每晚都坚持在首尔光华门举行烛光集会。高建一方面坚持贯彻卢武铉的既定方针和政策，并坚决地对国会通过的限制总统赦免权的特赦法修改案行使否决权，同时又在3月26日决定禁止卢武铉的支持者在4月2-15日进行集会，以保证大选顺利进行。4月2日，警察当局拘留了坚持集会的教师工会的领导人。

4月15日，根据是年3月修改的选举法，本届选举全面禁止联合演说等动员大批群众的选举活动，严禁用金钱收买选票。国会议席数由273席增至299席；与以往的国会选举中实行一人一票制不同，此次选举采取一人两票制，选票分别投给候选人和政党(全国共划分为243个选区，每个选区以多数票选举产生一名地区议会议员；然后再根据政党得票率，在主要政党间分配56个比例代表席位)，新的投票方式为小的政党进军国会提供了契机。2004年的第17届国会选举，是韩国有史以来最“干净”的大选，显示了卢武铉政府改革的成果。

总统弹劾案成为影响国会选举的决定性因素。三个主导弹劾案的政党的民众支持率直线下降，大国家党元气大伤，由137席滑落至121席，新千年民主党因与大国家党联手发起弹劾失去了民众的支持，由61席降为9席，连院内交涉团体的资格也没有得到。支持总统的开放国民党和民主劳动党的支持率则一路走高，开放国民党赢得了299席中的152席，成为国会中的多数党(此前只占有49席)。代表平民阶层的革新势力民主劳动党成功进入国会，它的崛起打破了保守势力在韩国政坛长达44年的“一统天下”。这样，韩国的政治格局遂演变为主张改革、进步的开放国民党和保守的大国家党两强相争、朝野势均力敌的局面。

国会选举的结果使韩国总统弹劾案的走向更加清晰，审理弹劾案的进程开始明显加快。5月14日，宪法法院宣布了对卢武铉总统弹劾案的最终判决结果，驳回了国会3月12日通过的弹劾总统议案。

与此同时，汉城地方检察机关在搜查中又发现时任国际奥委会副主席、韩国国会议员金云龙藏匿了高达40亿韩元的黑钱。金云龙被迫辞去国会议员、世界跆拳道联盟主席以及韩国国技院院长等所有国内公职，使其多年经营建造的“跆拳道王国”顷刻倒塌；6月3日，他被汉城中心地区法院判处两年零6个月监禁，罚款7.8亿韩元(约67万美元)，并被国际奥委会停职。

四、政党变更

Ⅰ2003 新千年民主党V.S.大国家党

卢武铉政府上台初期，人们曾期待韩国形成与美国类似的两党体制，由新千年民主党和大国家党竞争执政。

当时，执政的新千年民主党在国会内虽是少数党，但与大国家党在议席数目上只有约18%的差距。因此，这种可能性不是没有根据的。

Ⅱ2003 新千年民主党新、旧主流派—分裂—国民参与统合新党

但是，由于新千年民主党核心灵魂人物金大中退出政治舞台，使该党的凝聚力锐减，而卢武铉执政以后的一系列改革措施没有取得明显成效，使其缺乏足够的影响力避免执政党的分裂。新千年民主党最终没能摆脱以往其他韩国政党在党魁退出政治舞台以后迅速陷入分裂的命运。

在2002年年底总统大选取得胜利后，新千年民主党内新旧主流派的矛盾就公开化了。新主流派多是支持卢武铉大力推行政治改革的青壮年人士，而旧主流派则以新千年民主党的元老为核心。

2003年4月，新千年民主党在国会选举中败给大国家党后，新主流派即酝酿成立新党。

2003年9月20日，支持总统卢武铉政策的37名新千年民主党新派议员和5名大国家党脱党议员组成“国民参与统合新党”。本来，在国会的273个席位中，新千年民主党占有101个议席。该党上述议员的退党使该党在国会的席位减到了64席，而依然拥有149席的第一大反对党——大国家党一下子上升为多数党。

Ⅲ 2003年9月卢武铉退出新千年民主党

由于卢武铉公开对“国民参与统合新党”表示支持，导致新千年民主党内旧主流派的强烈不满和反对。于是，新千年民主党和昔日的敌手大国家党在国会联手掣肘，致使卢武铉提名的监察院长人选未获通过。在此背景下，卢武铉不得不在9月29日宣布退出新千年民主党，成了一名无党派总统，新千年民主党也随之成为在野党。分裂后的民主党与在野的大国家党控制着国会绝大多数席位，在政治上不断对卢武铉执政设置重重障碍。

Ⅳ 2003年11月更名开放国民党

2004年5月20日卢武铉加入开放国民党

11月10日，“国民参与统合新党”更名为“开放国民党”。

2004年1月15日，卢武铉在新年记者招待会上表示他可能加入开放国民党；2月2日，卢武铉又在就职周年“特别电视座谈会”上说：“我期望国民大力支持开放国民党。”在野党认为总统此言违背中立的法律精神并向“中央选举委员会”投诉，“中央选举委员会”虽以“违反了选举送作出裁决，但并没有给予处罚。

5月14日后，卢武铉从弹劾风波中恢复职权，立即于16日改组了秘书班子，并于20日加入开放国民党。这样开放国民党正式成为执政党。

Ⅴ 2005- 2006 开放国民党陷入困窘

开放国民党内部派别林立，一开始它就容纳了原属民主党和大国家党的政治门阀，它的壮大在于其对各种政治势力的开放。

以党内新生力量自居的一批三四十岁的年轻政客，向在党内具有影响力的老者发起挑战，试图主导党内政务。早在2004年4月，作为现政权实力派人士的文盛瑾和明桂南先后主张分党，他们认为现在的执政党是“一锅杂汤”，其核心成员在意识形态上的认同性存在问题。

由于未能成功通过废止《国家保安法》的提案，执政党党内的“少壮派”产生不满，认为党主要领导人软弱，要为此负责。于是，2005年1月3日，开放国民党领导人相继辞职，它预示着韩国政坛朝野政党核心力量重组的序幕即将拉开。

2005年3月28日，最高法院裁决2名开放国民党议员违反选举法当选而取消资格，执政党从此丧失了多数党地位。

随后，在5月的地方选举中，开放国民党又遭到“选举史上最严重的惨败”。在16个大城市和道行政长官选举中仅有1人当选，在230多个基层政府领导人选举中获胜者也寥寥无几，而大国家党则大获全胜，总共赢得12个大城市和道行政长官的职位以及70%的基层政府领导人位置。

为顺利施政，卢武铉打算以总理提名权和组阁权交给多数派为代价，与大国家党取得妥协。2005年6月24日，在执政党的一次会议上提出由执政党与大国家党“联合施政”，设想可以自己主动交出权力“退居二线”，甚至“缩短任期”，以开启没有卢武铉的“新时代”。

但是，由于大国家党代表朴槿惠坚持以事先改编行政区域为前提，总统与大国家党就组建“大联政”的谈判于9月初以失败告终。

10月26日，举行议会议员补选，大国家党包揽全部4个席位，而执政党则一席未得。

同时，又因执政党参与反对任用金秉准和任命前青瓦台首席文在寅为法务部长官问题，卢武铉总统与开放国民党的矛盾表面化，开放国民党的影响力进一步遭到削弱。

2006年5月31日，韩国地方选举将产生16个地区的行政长官，在这一次被视为测试各政党支持率的“中考”中，执政的开放国民党除赢得“大本营”全罗北道道知事外，全部输掉。在地方选举中惨败后，该党党内出现明显的分裂气氛，党最高委员金槿泰和金斗官6月7日正式提出辞呈。这样，“开放国民党2·18全党大会”选出的五位最高委员全部辞职，开放国民党的领导机构进入非常对策委员会的过渡体制。执政党在国会中的力量和在民众中的影响力显著下降，国民对卢武铉运营国政的支持率也大幅下降。

2006年10月29日，开放国民党召开紧急对策委员会，就解散开放国民党，成立大统合新党的方案进行了讨论。

Ⅵ 2007 韩国大统合民主新党

2007年2月28日，卢武铉正式退出执政的开放国民党，为该党与其他自由党派另组新党创造条件。

2007年8月17日，开放国民党正式宣布解散；8月20日，韩国大统合民主新党(简称“民主新党”，它是开放国民党第一、第四批退党派和统合民主党退党派以及孙鹤圭和部分市民团体人士于五天前成立的政党)与开放国民党正式合并。

五、政治改革

卢武铉恢复职权后，总统与总理围绕收回战时作战指挥权和缩短义务兵役的服役期问题的矛盾激化。2004年5月25日，高建正式辞去总理职务。6月，卢武铉任命其亲密盟友李海瓒为总理。李海瓒“实权总理”的组阁，标志卢武铉政府第二波政治改革的开始。

01 迁都计划（2004年被否决后，2005年转向建设“行政中心复合城市”）

李海瓒担任总理后，首先要处理的就是如何推进卢武铉的迁都计划。

卢武铉在2002年总统大选许诺，当选总统将把总统府和中央政府机关迁移到韩国中部的忠清道地区，以纠正资源过于集中于首尔的弊病，促进地区均衡发展，实现国家整体繁荣。为此，卢武铉政府拟定了“国家均衡发展三大特别法”。

这遭到以首都、京畿道地区自治团体、市民团体和反对党主流势力的反对，后者组成“首都迁移违宪宪法诉愿代理人团”向宪法法院提起请愿，首尔市长李明博也向韩国宪法法院提交了反对迁都的申诉书。

2004年10月21日，韩国宪法法院以8票对1票的压倒优势裁定《新行政首都特别法》属涉及国家安危之重大事件，因侵犯了国民投票权而违宪，要求政府必须举行全民公投，然后再决定是否迁都。被选定为新行政首都的燕岐一公州等地的民众群情激昂，纷纷举行抗议集会。

2005年1月，卢武铉提出建设复合型“行政中心城市”新方案，并在不违背宪法的前提下，经过不懈对各个在野党劝说努力，朝野双方终于在2月22日达成协议，决定把政治核心中枢职能继续留在首尔，把经济部门全部迁移到燕岐一公州，以便为实现韩国发展模式的转型迈出步伐。3月2日，国会通过议案，接受政府将多数政府机关迁出首尔的计划。

这引起反对党内部反对派的不满和大国家党议会党团领袖引咎辞职。同时，首都各界继续开展反对迁都的示威游行斗争，并于2005年3月15日结成“阻止首都分割泛市民崛起大会”。

2005年11月24日，韩国宪法法院裁决支持总统的主要政府机构迁出首尔的计划。

02 “四大法案”改革 2004年提出，受阻严重

2004年10月20日，开放民主党向国会提出以废止《国家保安法》为首的包括《查明历史真相法》、《私立学校法修正案》、《媒体关系法》在内的“四大改革法案”。

除《媒体关系法》于是年12月31日通过外，其他三项立法都受到反对党阻挠而长期争执不下。

《私立学校法》的分歧在于校长是否享有教员的任免权。

《查明历史真相法》主要涉及日本占领时期、战争和军部统治时期的亲日罪行和侵犯人权的案件的判断和处理。2005年5月3日，此法获得国会通过，事后执政党与在野党协议又对部分条款做进一步修正。然而时至今日，《查明历史真相法》仍遭到不少议员和市民团体的非难。

争执最大的是关于废止《国家保安法》的提案，其分歧的焦点集中在是对旧法的局部修改还是重新立法上。其中有关“内乱罪”、“反国家团体”、“敌国”等事关朝鲜的概念规定，在执政党与在野党间、地区间和世代间观点严重对立。为确保“四大法案”在国会通过，朝野两党举行了由各党总裁和驻国会代表参加的“四方会谈”，由于大国家党的反对，废止《国家保安法》最终没有在国会获得通过。

03 总理撤换事件 2006年3月

3月1日，韩国铁路与地铁工会举行全国性大罢工，要求改善工作条件，雇用被解雇的工人，当时总理李海攒却在釜山与商人一起玩高尔夫球，引起反对党、市民团体和网民的批评。

2006年3月14日，由于“高尔夫球丑闻”，李海瓒引咎辞职。随着李海瓒辞职，他的3名随行首席秘书和8名随行人员也提出辞呈；而涉及有关丑闻的韩国教育部次官李基雨也结束了仅仅43天的次官生涯。

2006年3月25日，卢武铉任命被称为“韩国妇女运动的教母”韩明淑为国务总理，韩明淑遂成为韩国历史上第一位女总理。她被认为是一位既能保持现政府方针政策的连续性、能挑起全权负责国内事务大梁，又善于与在野党对话、能被朝野包括反对派认可的总理；她既能填补韩国高层权力的空缺，也为韩国女性参政树立了一块里程碑。

（2007年2月22日，韩明淑提出辞职意愿。

2007年3月7日上午，韩明淑正式辞去总理职务。）

04 内阁成员辞职风波 2006年下半年

6月30日，副总理兼财政经济部长官韩惪洙、副总理兼教育人力资源部长官金振杓和企划预算处长官卞良均等三名重要内阁官员，因涉嫌韩国外换银行财经部前高级官员曾私下施压贱卖美国龙星投资基金和发生学生集体食物中毒事件递交辞呈。

7月21日，继任的副总理兼教育部长官金秉准也因涉嫌论文舞弊上任仅10天，就被迫于8月2日辞职。

随着朝鲜核危机步步升级，继外交通商部长官潘基文因2007年1月将出任联合国秘书长已决定11月中旬辞职后，2006年10月26日，国防部长官尹光雄、统一部长官李钟奭、韩国国家情报院院长金升圭也向总统卢武铉表明辞职意向，卢武铉面对同时全面调整外交安保团队的巨大压力。

05 总统及国会议员任期制度修改建议 2007年

2007年1月9日，卢武铉在青瓦台举行“告国民特别谈话”，建议将现行的总统5年单任制修改成为4年连任制，以避免现行的总统5年制和国会议员及地方政府行政长官4年制选举期间引发的矛盾，以及由此带来的众多的社会费用。

韩国媒体认为卢武铉建议实施总统4年连任制，是对过去20年的韩国总统任期与选举进行大刀阔斧改革，预期将会对权力结构和宪政秩序造成重大的影响。但是，在离总统选举不到一年的选举年提出的这个提案，又被认为是卢武铉总统投出的一枚重大筹码，目的是更有效地掌控政局走势。

2007年4月，卢武铉总统同意接受各党派有关下届国会上推进总统连任制修宪案的协议，在其届满的总统任期内不向国会提交由他本人倡导的相关宪法修正案。

06 卢武铉与李明博

2007年6月2日，卢武铉在“参与政府评价论坛”上发表演讲，说“一想到大国家党掌权，我就不寒而栗”，并针对李明博说“一个正常的人怎么能提议投资挖运河呢？”大国家党遂于5日向中央选举管理委员会告发，选管委裁决卢武铉的演讲违反了选举法中的公务员中立义务条款，要求总统遵守选举中立义务。

2007年12月19日，大国家党总统候选人李明博以48.7%的支持率获胜。李明博是韩国历史上诞生的第一位“企业家”总统，他的胜利得益于选民渴望提升国家的经济。卢武铉政府失败的一个重要原因是没能与媒体建立信任关系，尽管韩国经济年均增长率达到4.2%，国民所得人均接近2万美元，增幅是历届政府最高的，而媒体则称“韩国经济处于死亡的边缘”。

卢武铉上任前就卖掉了首尔的房子，决定卸任后回到故乡——庆尚南道金海市进永邑风下村安居乐业。卢武铉卸任后实践了自己的承诺——做一个和村民一起生活的老百姓，打破了历任前总统不离开首都半步，试图继续操控国家政治的传统。

附：

李承晚(1-3届)

尹潽善(第4届)

朴正熙(第5-9届)

崔圭夏(第10届)

全斗焕(第11-12届)

卢泰愚(第13届)

金泳三(第14届)

金大中(第15届)

卢武铉(第16届)

李明博(第17届)