浅析拿破仑依法治国的宪政实践，看其如何引领法国改革时代

共和八年雾月拿破仑上台后，为加强维护自身的权利，他下令颁布了共和八年宪法，拿破仑在12月28日的《告西部各郡居民》中谈到这部法律，“不公正的法律曾被通过和执行，专横的行动，损害了公民的安全和信仰自由……”他认为，由于破坏了维持社会秩序的重要原则，要把这些错误以及不公正的行为进行纠正，就需要“一个建立在自由、平等和代议制神圣原则基础上的政府已经宣告成立，并为全国所承认”，政府取消了强制公债法和抵押法，同时“国务会议正在不懈地工作着，准备改正错误的法律和更好的分配公款”，拿破仑还认为“信仰自由是得到宪法保护的；任何长官不能非难这一点”；谁也没有权利对别人说“你得信这个教义，你只有在这一天才能做礼拜。”另外之前的“关于准许公民使用宗教建筑物的法律将付诸实施。”

一、实施权力分立，对立法机制进行改革

在共和八年宪法里面对国家权力机关的组织的规定不是非常的完整。从总体上来讲，1799年宪法规定的是四院制的立法权，即由参政院、保民院、立法院和元老院四个机构组成。拿破仑个人不赞成孟德斯鸠的三权分立思想，他在1797年9月19日给外交部长塔列朗的信中认为法国政府对于政治研究还不够多，不能够分清楚行政、立法、司法的真正含义，他提到“孟德斯鸠给了我们一些错误的定义，并不是由于这位著名人物没有能力做到，而是正如他自己所说的，他的著作仅仅是对当时存在的或过去曾经存在的事实的一种分析”，所谓政府机关，拿破仑给它的解释就是“应该被认为是国家的真正代表，作为宪法和封建法的结果，它应该治理国家。它（政府机关）将掌握我们宪法授予立法机关的全部管理的和行政的职能。”

强化行政权力，分散立法权力，在民法典的制定过程中，拿破仑将这种思想与实践相结合，从而使得民法顺利通过成为可能。政府机关“自然应该分成显然有区别的两个管辖部门，”其中有一个部门只有监督权而不负责执行，这就是大家所谓的“行政机关”，“必须将一切大计都交给它，如果我可以这样说的话，那就是行政的立法化。这一重要部门，事实上，就是国家的最高政务会议。”通过强化行政机关的权力，分散立法机关的权力，重组立法机构等方式，拿破仑控制了立法权力，从而扫除制定法典上的障碍，建成了影响至今的几部法典。根据共和八年宪法，立法权力被分成参政院、保民院、立法院和元老院几个不同部门，各个部门之间权力进行分化，相互制约，相互监督。

元老院由六十个议员组成，这些议员要年满四十岁且实行终身制，在之后每年增加两名，最多增加至八十名议员。两位即将卸任的临时执政和新上任的第二、第三执政任命第一批三十一名议员，然后再由这些人来挑选另外的二十九名议员。然后增加的议员由元老院以互选的方式任命。元老院的议员则实行终身制，在离开职位后他们还是属于元老院的议员。

元老院主要负责保障宪法得到贯彻执行，审议法律与现行宪法是不是相符，即当政府向元老院提出，发现国家机关的所作所为违反了宪法的规定时，元老院就有权利裁定这个行为的有效性，共和八年宪法对于进行法律的审查程序进行了详细的规定，由立法院制定的法律，并且在所有的法律程序进行完毕之后的第十天提交给第一执政进行公布，在此期间如果向元老院提出违宪审查的要求，法律就不能公布。但是对于已经公布的法律不允许进行审查。元老院在后来还取得了补充和解释以及一定的修改宪法的权利，另外任命立法院、保民院的议员、执政官、最高法院法官以及审计专员的权力也归于元老院。从法律形式上看，元老院掌管着很大的立法权限。

保民院，是由100名年满25周岁的议员组成，这些成员由元老院任命，任命后每年都对其中的百分之二十进行改选，如果处在全国的名流名单中，同时享有被选举资格，就可以连选连任。保民院主要负责对法令草案进行讨论，并没有对法令的最后表决权，保民院对议案形成或赞成或反对的“决议”，然后任命三名专员向立法院陈述意见。

立法院，由30岁以上的议员300名组成，这些人由元老院从一个专门机构报呈的名单中选择，同保民院相同，立法院在每年改选五分之一议员，共和国所属每个省份在立法院中至少保有1名代表。立法院的主要负责对法律草案的秘密表决，他们没有权力对法律草案进行任何讨论。

参政院，由八十名委员构成，这些委员由拿破仑本人亲自任命。参政院分为立法部、内务部、财务部、战政部、海军部5个部门。严格地说，参政院不能算是立法机关，在拿破仑的直接领导下，参政院主要负责对有关部门起草的“立法议案”召开“参政院全体会议”讨论。

拿破仑高度重视立法机关的作用，认为他们“首先要制定全部建制法，”而且还要加以修改，但是“不能像现在这样做法，三天两天就修改；因为建制法一经付诸实施，我并不认为不经过四五个月的讨论就可以加以修改。”拿破仑有他重视立法机关职能的法治意识，但是他又不能逃脱时代赋予他对权力垄断的特征，革命的现实和混乱的社会秩序使他不得不紧紧地攅紧立法这把强有力的工具，因而也使得他的法治充满了个人的集权色彩。

二、强化行政权力的配置

拿破仑主张加强行政机关权力的配置，他主张“政府机关，就是国家的最高政务会议。他将掌握我们宪法授予立法机关的全部管理和行政的职能。”地方政府问题是关系到一个国家是否稳定的关键问题。在成为第一执政之后，拿破仑就在很短时间内提出了管理地方各郡事务的法律草案，交由立法机关审议。

在拿破仑上台之前，法国各地实行地方自治，各自施行自己的法律，管理自己的事务。拿破仑提出的新法律规定以中央直辖的地方政府代替各地的地方自治，从而促进了官员之间职权的专业化，削弱了地方自治权。地方行政区域的划分没做很大的改变，只是恢复了国民公会之前的“专区”的设置，而且将“专区”改名为“县”，且范围比先前的“专区”范围大。

第一执政任命郡守和较大公社的市长，由第一执政任命的郡守掌管着全郡的行政事务，郡守还任命管理下面较小公社的市长。这样，在法国就形成了一个等级森严的资产阶级管理集团，地方权力直接收归中央控制，加强了中央政府的权力。同时拿破仑也注意到在行政管理中的限权监督，1805年4月拿破仑在对元老院的秘密指示中，还要求他们“查明在行政和司法部门中公务人员的品德、行为和能力。”拿破仑还把警察从地方行政机构里分离，从而把警察归于中央机构的控制之下。但是与政府其他部门相比，警察系统统一和集中的程度相对较弱，几个警察机构并存，这样就加大了拿破仑对警察系统的控制。

三、司法权的配置

共和八年宪法规定执政官具有任命法官的权利，但是执政官却不能撤换法官。法官实行终身任职；宪法第41条规定督政官可以向法庭派遣一名专员以监督司法审判，这样就造成了行政权力大于或者说可以干涉司法审判，使得法官难以独立审判。拿破仑在1807年提到要“公开审判，采用陪审团制。”并且在1808年拿破仑也谈到“在一个国家里也只应该有一种司法制度。一切私设的法庭都是僭越的。”虽然在当时行政权力极大，影响了法院法官的独立审判，但从总体上当时司法权的配置是适合了当时时代特点的一种配置。

乡区治安法官得以保留，县里设初审法庭，新设立了二十九个上诉法院，保留郡刑事法庭，律师属于自由职业者。拿破仑在其后也认识到行政权力过大需要限制，他宣称“要成立一个特别法庭，来审判触犯法律的官吏”，他认为在处理这些事情的时候，不能缺少果断的勇气，但是这样的事情不适合由君主来做，因为君主往往会在处置这些事情时滥用私权，也许会忽略权力不用，拿破仑寄希望“有一个特别法庭，就可由他们申诉”，他还表示“要依照法律治国，遇有不得不违背法律而行的事情，应该有一个正式成立的特别法庭酌量批准其是否可行。”

总结

拿破仑领导建立的法国法律体系，不仅是法国法制发展史上的重要转折，也是世界现代法治发展史上的一个重要里程碑，开创了大陆法系的先河；拿破仑不仅在法国推行法治，而且把法律精神和法律意识向被征服的欧洲大陆和世界范围内推广，进而加快了世界法治发展的进程。拿破仑法律思想与他实施的一系列法治实践，为法国的政治、经济、宗教等领域带来了一系列的变革，这些变革对法国至今仍具有深远影响。

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