浅析教育培训类广告监管（上）

教育培训类广告，一直是市场监管部门开展广告监管工作的重点。本文从教育培训类广告的监管历程、违法行为类型、法律适用、线索发现、案件查处事项来分析，为完善教育培训类广告监管工作提供思路。

监管历程

1987年实施的《广告管理条例》明确将教育类广告列为广告监管对象。该《条例》第十一条第七项明确规定，文化、教育、卫生广告，应当提交上级行政主管部门的证明。

1997年7月颁布的《社会力量办学条例》第二十六条第二款规定，教育机构的招生简章和广告，须经审批机关审查后，方可发布。同时，该《条例》设定了教育培训类广告事前审查制度。

2002年，全国人大制定《民办教育促进法》时，为防止民办学校审批机关干预民办学校的办学自主权，将教育培训类广告由事前审查制改为备案制，该法第四十一条规定，民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案。根据该法的释义解释，规定民办学校的招生简章和广告须报审批机关备案，意即备份在案，随时可查，而不是须经审批机关事先批准同意，民办学校才可以开始招生。备份在案，一旦发现民办学校在招生简章和广告中有弄虚作假等违法行为，有关审批机关即可随即予以调查处理。

2015年《广告法》修订时，针对教育培训类广告的违法情况，增设了第二十四条规定以调整教育培训类广告，即“教育、培训广告不得含有下列内容：（一）对升学、通过考试、获得学位学历或者合格证书，或者对教育、培训的效果作出明示或者暗示的保证性承诺；（二）明示或者暗示有相关考试机构或者其工作人员、考试命题人员参与教育、培训；（三）利用科研单位、学术机构、教育机构、行业协会、专业人士、受益者的名义或者形象作推荐、证明”。当然，除此之外，教育培训类广告的设计、制作、发布还必须遵守《广告法》第二章广告内容准则中各类广告需要普遍遵守的准则规定。

违法行为类型

自2015年9月1日修订后的《广告法》实施以来，各地市场监管部门依法加强对教育培训类广告的监管，一些地方还开展针对教育培训类广告的专项整治，查处一大批教育培训类违法广告，收到成效。从全国各地教育培训类广告的监管执法统计看，主要有以下几种违法类型。

1.广告宣称提供的教育培训课程实际没有开设，或者当事人无能力无资质开展教育培训活动、未取得许可擅自从事教育培训活动等。这类情况属于广告宣传的教育培训服务不存在或者法律法规不允许其存在。

2.对提供教育培训服务的主体及其成立日期、历史背景、机构规模、投资人情况、师资情况、课程专业程度、曾获荣誉等与办学主体、教育培训课程相关联的信息作虚假或引人误解的宣传。

3.对办学机构投资人、办学历史、师资情况、教育培训效果等作虚构、伪造或者无法验证的引证宣传。

4.杜撰学生的成绩提升情况、学员培训后的就业情况等虚构接受教育培训服务效果。

5.利用伪造、虚构或者擅自使用教育培训研究机构、行业协会、理事会，专家、教授、教师、学生（学员）名义、形象作推荐证明。

6.违反《广告法》第二十四条第一项规定对教育培训的效果、升学、考试结果等作明示或者暗示的保证性承诺。

7.违反《广告法》第二十四条第二项规定明示暗示考试机构、命题人员等参与教育培训。

8.违反《广告法》第二十四条第三项规定使用教育培训研究机构、行业协会、理事会，专家、教授、教师、学生（学员）名义、形象为教育培训广告作代言。

9.违反《广告法》第九条第二项规定在广告中使用国家领导人名义形象、教育主管部门领导的名义形象等。

10.违反《广告法》第九条第三项规定在广告中使用“国家级”“最高级”“最佳”及与此含义相同相近的用语。

11.违反《广告法》第三十九条规定，在中小学、幼儿园内发放广告，或者利用中小学生的教辅材料、练习本、成绩单等发布教育培训广告。

12.违反《广告法》第三十八条第二款规定，利用不满十周岁的未成年人作为教育培训类广告的代言人。

法律适用

上述第六类至第十二类的违法行为类型明确属于违反《广告法》规定，应当由市场监管部门依据《广告法》查处。事实上，市场监管部门也已经查处了大量上述违法广告。第一类至第五类的违法行为，属于虚假广告类型，既违反《广告法》第二十八条第二款第一项至该法第二十八条第二款第五项的规定，也违反《民办教育促进法》第六十二条第三项“发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的”规定。

由此，查处教育培训类虚假广告出现法律竞合问题，执法部门该如何正确适用法律？

一是《民办教育法》的调整范围包括招生简章与招生广告，《广告法》不调整招生简章，仅调整招生广告及不涉及招生事项的教育培训机构形象宣传广告。招生简章并无相应的法律规范作出明确界定，实践中遇到的招生简章究竟是属于真正的招生简章，还是假借招生简章之名的招生广告，只能向教育行政部门、人力资源社会保障行政部门求证了，因为他们既是民办学校的审批机关，也是招生简章、招生广告的备案受理机关。对于虚假广告的界定，《民办教育促进法》并没有规定，自然应适用《广告法》。

二是《民办教育促进法》规制的是“发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的”行为，而几乎所有的虚假广告都是有“骗取钱财”的动机。《民办教育促进法》相关释义对该法条的解释是，这些招生简章和广告中存在着说大话、夸海口、乱许诺的成分，甚至有一些民办学校及中介组织打着招生的名义，虚张声势，以捞取钱财为目的，发布虚假广告，严重损害了民办学校的社会形象，损害了广大受教育者的合法权益，引起社会的不满。显然这里的“骗取钱财”也是作为违法行为的动机目的理解的，当然有证据证实不具有骗取钱财目的的才能不列入调整范围。

三是《民办教育促进法》第六十二条规定：“民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”教育行政部门、人力资源社会保障部门、市场监管部门对于虚假招生广告均有权管辖。但“情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证”涉及行政许可证的吊销职权，就不是市场监管部门可以实施的处罚了。同时，该法第六十四条规定：“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，对于情节严重需要责令停止招生或吊销办学许可证、涉及无许可证、超越许可范围发布虚假教育培训类广告的，应由教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门处理。当然，国务院《中外合作办学条例》明确规定：“中外合作办学机构发布虚假招生广告的，依照《中华人民共和国广告法》的有关规定追究其法律责任。”各地市场监管部门应当依据《民办教育促进法》的规定承担起对中外合作办学机构虚假招生广告的监管查处职责。

四是《广告法》制定于1994年、修订于2015年，《民办教育促进法》制定于2002年、修改于2016年，即《民办教育促进法》晚于《广告法》制定、修改。虽然《中外合作办学条例》明确中外合作办学机构发布虚假招生简章由教育行政部门、人力资源社会保障行政部门查处，将虚假招生广告的查处职责交给市场监管部门，但现行《民办教育促进法实施条例》并无类似规定，只能按照《民办教育促进法》法律条文的通常含义来理解执行。

按照《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《民办教育法》有关虚假招生广告的法律责任规定相对于《广告法》而言，既是“特别规定”，也是“新的规定”，对于教育培训类虚假广告应当优先选择适用《民办教育法》的规定处理。

□浙江省温州市市场监管局 谢旭阳

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