郎平：互联网如何改变国际关系

【编者按】中国社科院世界经济与政治研究所郎平研究员在《国际政治科学》2021年第2期发表《互联网如何改变国际关系》一文，对数字时代国际关系的“变”与“不变”进行了深入的阐释，具有重要的理论和现实意义。该文是黄志雄教授主持的国家社科基金重大项目“网络空间国际规则博弈的中国主张与话语权研究”（20&ZD204）的阶段性成果。由于文章篇幅较长，为了方便阅读，作者对原文进行了大幅压缩。

【提要】数字时代的国际关系正在迈入一个新阶段。以互联网为代表的信息技术正在自下而上地塑造着主权国家和国际关系：互联网赋权社会，对社会单元进行权力重构，改变国家的传统权力边界；网络空间不断肆虐的网络攻击、基于信息操纵的政治战以及颠覆性技术在军事领域的应用使得国际安全形势更加复杂；围绕科技主导权、数字经贸规则以及网络空间安全规范的大国博弈更趋激烈，赋予大国竞争新的内涵。然而，互联网不会改变主权国家的政治地理学本质，不会改变国际关系以实力为基础的权力博弈逻辑，它改变的是国家的组织和行动方式以及大国竞争的内容和手段。未来的大国竞争将是一种“融合国力”的竞争，大国越是能够有效地融合各领域的国力并将其投射在网络空间，就越是能够在新一轮的科技革命竞争中获胜。

【作者】郎平，社科院世界经济与政治研究所国家安全研究室主任，研究员。

当今世界正处于以互联网为代表的信息技术革命快速发展的进程中。网络空间深刻改变了人们的生活方式、生产方式和社会互动方式，对国家政治、经济、社会、文化和安全秩序带来诸多的冲击和挑战。当主权国家成为网络空间治理的重要行为体，地缘政治因素逐渐渗透并显著影响着网络空间的国际治理进程；与此同时，网络空间也会反作用于主权国家的行为模式和互动结果，冲击原有的国家政治生态、国家安全和国际秩序，这在一定程度上助推了当今世界“百年未有之大变局”。那么，互联网如何改变国际关系？

一互联网改变国家行为体

国家是国际关系中的主要行为体，每一轮重大的科技创新都会对国家政治格局带来重大的变化，信息技术也不例外。与其他科学技术不同的是，互联网带来的不仅仅是一次科技革命，更是一场信息革命，信息成为数字社会发展的重要战略资源，并且从政治、经济、社会、文化和认知方式等多个层面重构着社会，逐渐改变传统的国家权力边界。

第一，互联网赋权公民和社会或许是网络时代与以往科技革命最大的不同。网络之所以能够对社会赋权是源于其革命性的传播方式，网民不仅是信息的消费者，还是信息的生产者和提供者，它颠覆了传统的大众传播模式中公民个体仅仅作为信息接收者的被动地位，使得网民首次拥有了信息生产者和信息散播者的主导能力。权力是一种关系能力，它使得某个社会行为体能够以符合其意志、利益和价值观的方式，非对称地影响其他社会行为体的决定。互联网赋权后的个体和社会一方面可以借助互联网提供的便捷工具和平台参与公共事务，另一方面，网络的匿名性和快速传播放大了社会阴暗面的负面效应，为敌对势力、恐怖分子和不法分子提供了新的宣传渠道，社会心理、技术平台以及政治的结合也可能会带来社会的撕裂和分化，对社会稳定和国家安全带来重大的挑战。

第二，互联网私营企业凭借其对数字关键资源的掌控能力，在国家的经济和政治生活中获得了更大的影响力和主导权。随着互联网公司和平台的不断发展和壮大，少数科技巨头所掌控的经济和社会资源几乎可以与民族国家相匹配。作为数字技术的创新和应用主体，互联网企业是网络社会中最重要的技术节点和信息流动节点，它们利用先进的信息技术，大力发展共享经济，一系列植根于代码和算法的新规范正在创建，并试图取代传统上由政府设定和主导的规范；借助于区块链、人工智能等新技术，互联网企业可能从根本上改变工作的本质与社会经济发展的模式，特别是会触及到传统上由国家主导的贸易、金融和财政系统的运作。正是在这个意义上，互联网企业被称作“破坏性的创新者”。此外，社交媒体打破了传统大众媒体的舆论垄断并且其影响力俨然已经超越了后者，成为网络时代的舆论场；社交媒体还可以凭借算法和人物画像等技术，具备了塑造社会行为和观念的能力，将传统上被国家政府所垄断的公权力“私有化”。

第三，由于互联网对社会和私营部门的赋权，国家行为体传统的权力边界也遇到了新的挑战，国家不再是唯一具有巨大权力的社会行为体。更重要的是，互联网动摇着国家垄断军事力量的基础，并在很大程度上改变了传统的战争形态。一方面，政府和其他行为体的绝对权力边界都在向网络空间延伸，催生了新的权力；另一方面，国家和私营部门之间的相对权力边界发生了移动，企业对互联网关键基础设施和资源的掌控力显著增强，政府的主权行使能力受到了很大制约。国家外部主权面临的情形也是如此，即使是在经济和安全等传统的主权管辖范围内，例如打击网络恐怖主义、网络犯罪和数字贸易规则制定等，仅仅依靠传统的政府间治理机制已难以奏效，而互联网企业和非政府间组织则在积极参与到国际规则的制定中来。

二 互联网改变国际安全

当国家主权由基于领土的地理边界延伸至基于信息技术的虚拟空间，网络空间不可避免地成为国家安全新的威胁来源；网络空间改变了国家的外部安全环境，同时也为国际安全形势增加了诸多不稳定因素，威胁的复杂性和破坏性都在增加。简言之，互联网给国际安全形势带来了三个层面的新威胁：一是日益显化的网络空间军备竞赛和针对关键基础实施的网络攻击，威胁到国家的经济和军事安全；二是网络空间的政治战，特别是社交媒体的武器化，威胁到国家的政治安全；三是人工智能等颠覆性技术不断应用于军事领域所带来的潜在安全风险。

（一）网络攻击/网络战

从计算机安全的角度看，网络攻击是指针对计算机信息系统、基础设施、计算机网络或个人计算机设备的、任何类型的进攻动作；对于计算机和计算机网络来说，破坏、揭露、修改、使软件或服务失去功能、在没有得到授权的情况下偷取或访问任何一计算机的数据，都会被视为于计算机和计算机网络中的攻击。网络攻击能够对国家产生破坏力，是源于代码的武器化，即作为攻击工具的网络武器，其破坏力可以堪比传统的军事力量和武器。与非致命武器相似，网络行动可以攻击某个计算机系统的核心部位，控制它们或让其瘫痪；同时，如精确制导武器一样，网络武器也可以提供一种潜在的高度精确打击能力，可以只影响特殊目标，进一步提高兵力损失交换比，让攻击发起方面临最小的伤亡风险。目前来看，网络攻击的效果介于“外交活动和经济制裁”与“军事行动”之间，是否能够实现更大的政治与军事目标还有待观察。

尽管国际社会和学界对“网络攻击”和“网络战”的界定和认识存在分歧，但两者之间的一个显著区别是后者仅发生在有政府主体参与的情形。随着现实空间战争的形式逐渐由常规战争向非常规作战和混合战转变，国家间网络冲突——在网络空间发生的具有军事性质的冲突——被认为是现实世界非常规战争的“网络再现”，“网络战”的概念界定也随之向现实回归，通常用来指国家行为体采用网络攻击的方式破坏目标国的关键基础设施或军事力量，被视为21世纪新型的战争形式。由于现行的国际法框架无法管控网络冲突、溯源困难以及网络威慑的作用有限，国家之间因而会陷入一种“网络安全困境”。

（二）信息域的政治战

与网络攻击将代码作为武器不同，网络空间的内容也会被一国利用或操纵来实现其针对他国的地缘政治目标，信息域正在成为一个越来越重要的现代政治战领域。所谓“政治战”是指利用政治手段迫使对手按自己的意志行事，它可以与暴力、经济施压、颠覆、外交等手段相结合，但其手段主要是使用文字、图像和思想。在信息时代，政治战有了新的媒介和工具，那就是网络空间可以瞬时向全球传递的信息。在信息域，国家面临的首要威胁是本国的信息和数据安全问题。个人信息和数据对国家安全的重要性与日俱增，特别是当大多数公民有关政治立场、医疗数据、生物识别数据等隐私数据被敌对国家或他国政府捕获后，经过人工智能大数据分析，都将会产生巨大的安全风险——信息操纵。

近十年来，社交媒体的武器化成为现代政治战的突出趋势。操纵敌意社会的行为体可以利用有针对性的社交媒体活动、复杂的伪造、网络欺凌和个人骚扰、散布谣言和阴谋论，以及其他工具和方法对目标国家造成损害，包括“宣传”“积极措施”“假情报”和“政治战争”等方式。社交媒体已经成为一个虚拟的战场，攻击行为随时可能发生，政治战和心理战都在社交媒体中找到了新的展现形式。特别是随着大数据和人工智能等新技术的发展和应用，以国家为主导、多种行为体参与、智能算法驱动、利用政治机器人散播虚假信息的计算政治宣传，正在越来越多地应用在政治战中。新冠疫情期间，在推特、脸书等社交媒体上针对中国的政治宣传就是集中体现。

（三）颠覆性技术在军事领域的应用

“颠覆性技术”是能通过另辟蹊径或对现有技术进行跨学科、跨领域创新应用，对已有技术产生根本性替代作用并在其领域起到“改变游戏规则”的重要驱动作用的技术，成为各国抢占战略制高点、提升国家竞争力的关键要素，但同时也带来了更多的安全风险，特别是应用或恶意利用颠覆性技术超高的计算、传输和存储能力，实施更为高效、有针对性、难以防守和溯源的网络攻击。此外，随着物联网以及可穿戴设备的普及，颠覆性技术的使用很有可能使其成为全新的攻击载体，开启了利用网络能力攻击个人的“大门”，网络武器转变成“致命性攻击武器”的风险大大提升。

颠覆性技术应用在军事领域必然会给人类带来新的战争威胁。例如，量子计算技术的发展潜力将使“信息控制”在战争中处于核心地位，而人工智能在军事领域的应用将会在很大程度上改写战争的中枢神经系统，对战争带来重大而深远的影响。与此同时，颠覆性技术所蕴含的巨大风险和不确定性往往使得行为主体倾向于追求对抗的、单边的行为策略，各国大力研发基于颠覆性技术的网络武器，网络空间军事化已成不争的事实，网络空间军备竞赛更是愈演愈烈。在颠覆性技术的驱动下，国际安全格局的力量结构面临着重新调整，大国将围绕致命性自主武器等新安全风险的国际规范制定展开新一轮的博弈。

三 互联网改变大国竞争

从全球化进程来看，信息技术发展、跨境数据流动以及数字空间与现实空间的深度融合，意味着全球化进入了一个全新的数字时代。如果说传统上大国竞争的内容是争夺有限的领土和自然资源，那么数字世界最重要的资源——数据——是无限的，数字化程度越高，接入的范围越广，数据的战略价值就越大。然而，与数字世界无限延展的内在驱动力相悖，国家基于主权的权力边界是有限的，为了获得数字世界的主导权，国家主权在网络空间不断延伸和拓展，网络空间的碎片化趋势日趋显著，这又反过来抑制了数字经济扩张的内在动力。中美在网络空间的战略竞争就是在这样的背景下展开的，一方面其竞争和对抗的范围和力度在不断加大，另一方面，数字世界扩张的自身规律和市场的张力也在发挥作用，两者此消彼长的博弈进程将在很大程度上决定未来全球格局的发展方向。

（一）科技主导权

科技是第一生产力，在大国战略竞争中始终发挥着至关重要的作用，科技水平不仅直接关系到国家的经济实力，而且对于国家的军事实力更为重要。科技革命往往有助于推动国家实力的增长和国家间的权力转移。从现实来看，一方面，实力原本强大的国家往往会具备更强的创新能力和应用能力，会更容易在新一轮竞争中占据先发优势；另一方面，重大技术创新或颠覆性技术的影响也会具有不确定性，掌握了某个关键节点优势的国家很可能在某个方面打破原有的权力格局，削弱强大国家的绝对垄断优势。因而，有报告称尽管中国在AI领域取得了快速的进步，但美国的优势地位会进一步扩大，也有报告认为美国传统的优势反而会让美国在数字时代处于不利的地位。因此，我们可以看到技术对国家实力和权力的影响具有两面性，它既可能强化既有的垄断地位，也可能改变原有的权力获取路径。在既有实力差距的客观前提下，国家是否能够在科技竞争中获得更大权力更多取决于国家的变革能力和适应能力。

（二）数字经贸规则

数字经贸规则事关大国在数字经济领域的地位和权力分配，对大国综合国力竞争的重要性将愈加凸显，目前，数字经济规则的谈判在双边、区域和全球等各层面展开。与几个世纪前大国争夺资源的竞争不同，中美的竞争追求的是对全球规则制定以及贸易和技术领导地位的争夺。由于国家的实力、价值观和政策偏好不同，不同国家的政策框架难免会出现差异。作为数字经济发展的核心要素，数据跨境流动既涉及个人隐私和信息保护，又涉及国家安全，因而它既是安全问题，也是贸易和经济问题。数据跨境流动需要在个人、经济和安全三者之间寻找平衡：过于强调安全，限制数据的跨境流动性无疑会限制企业的技术创新能力，对经济增长不利；一味坚持自由流动，则必然会引发对数据安全、国家安全和主权问题的担忧。因此，围绕数据跨境流动规则的国际谈判必将是一个艰难且长期的讨价还价过程。

（三）网络空间国际安全规范

在数字时代，网络空间会影响国家的安全和发展，然而，随着网络空间的军事化和武器化加剧，如何应对复杂严峻的网络空间安全威胁以及如何规范国家间的行为，就成为各国面临的严峻挑战。尽管2019年联合国网络空间安全规则的谈判进程进入了政府专家组（UNGGE）和开放工作组（OEWG）“双轨制”运行的新阶段，但客观上看，近几年谈判前景并不乐观：首先，在大国无战争的核时代，大国战略竞争不可能通过霸权战争来决定权力的再分配，但是却可以通过网络空间的“战争”来实现这一目标，从而使得网络攻击越来越多地被用作传统战争的替代或辅助手段，信息战和政治战的重要性将明显上升。其次，由于技术发展带来的不确定性以及网络空间匿名性、溯源难的特性，网络空间所蕴含的不安全感会促使国家去尽可能地探究维护安全的各种路径，特别是网络空间军事能力建设，但在网络空间军民融合、军备水平难以准确评估的情况下，即便能够达成一些原则性、自愿遵守的国际规范，网络空间的军备竞赛还将在事实上持续，直到未来触及彼此都认可的红线。换言之，在网络空间军事力量没有达到一个相对稳定和相对确定的均势之前，网络空间的大国竞争将始终处于脆弱的不稳定状态。

四 结语

当今世界仍然处于互联网引领科技革命的早期阶段，数字时代作为一个背景元素正在渗透至国家政治、经济和社会生活的方方面面，或早或晚国家体系的各个节点必须进行新的调试以适应新的现实，而最终呈现的结果将是网络力量与传统力量的融合。国家权力尽管遭遇多方的挑战，但它必然会试图掌握从网络空间中衍生出来的各种权力，以达到某种新的权力平衡；网络空间冲突正在成为大国在战争与和平之间较量的“灰色地带”，而胜负的结果在某种程度上仍然有赖于国家实力在网络空间的投射。国家必须在新的时代背景中谋求自身的发展和安全，此时大国格局的基础不仅有赖于传统的国家实力，还有赖于国家在网络空间的力量，特别是两者力量的有机融合以及是否能够彼此促进和强化。无论是从国家内部还是大国竞争的角度看，一个重大的“权力再平衡”正在进行中，国家的力量正在强势进入网络空间。

尽管如此，在不确定中锚定确定性，特别是在当今国际政治经济格局加速演进、深刻调整的背景下，未来的大国竞争将是一种“融合国力”的竞争：哪个国家能够更有效地融合各领域的国力并将其投射在网络空间，哪个国家就能够在新一轮的科技革命竞争中获胜。这种“融合性”首先体现在网络议题本身的融合特征上。基于互联网技术和国家行为而衍生的治理问题常常会兼具技术、社会与政治的多重属性，技术、经济和政治议题彼此关联或融合，无论是数据安全还是网络窃密，这些议题往往同时涉及国家在意识形态、经济、政治、安全和战略层面的多重利益和博弈。其次表现为竞争手段的融合。由于信息技术在各领域的应用以及地缘政治因素的强力介入，网络空间的碎片化趋势已经成为必然，这决定了大国对网络空间话语权的争夺将在多领域多节点展开，在客观上对一国政府融合、调配各领域资源的能力提出了更高的要求。

诚如尼尔•弗格森（Niall Ferguson）在其著作《广场与高塔》中所言，我们生活在一个网络化的世界中，等级和网络的世界相交并产生互动。互联网不会从根本上改变世界，而是与世界既冲突又融合，在无政府世界的丛林中推动构建新的国际秩序。作为当今世界最大的两个经济体，中美两国的战略竞争聚焦于网络空间，未来的国际秩序走向在很大程度上取决于两国“融合国力”的竞争。因此，与后冷战时代技术、经济和安全议题的竞争进程相对独立不同，“政经分离”的现象在数字时代会越来越难以维系，数字时代的“融合国力”竞争比拼的不是各领域实力的综合相加，而是国家在不同领域实力的融合，这需要政府各部门之间更有效地相互协调与配合，而这最终取决于政府的治理能力、变革能力以及国际领导力。

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